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犯罪过失若干问题的探讨/郭锐林

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 20:19:34  浏览:9534   来源:法律资料网
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犯罪过失若干问题的探讨

(郭锐林 武汉大学法学院 430072)


内容提要:犯罪过失理论处于不断的研究和发展中,犯罪过失不再认为是纯粹的心理事实而是主客观两层面的结合的构造。注意义务和结果避免义务、犯罪过失的构造、以及违法性认识,在犯罪过失理论中是很重要的问题。注意义务不能包括结果避免义务,两者是并列的关系,而对此两种义务的违反,是过失的客观面的内容,也便是犯罪过失违法性的内容,对违法性的认识及认识的可能性,是从客观到主观的结合,作为构成要件过失和责任过失的认识因素之一。
关键词:犯罪过失 注意义务 结果避免义务 构造 违法性认识

刑法理论上对犯罪过失的认识,随着社会生活的不断进步而发展。无论中外,现在都主张犯罪过失不仅仅是一种心理事实,而有更加丰富的内容。国外刑法理论原先一向认为过失是责任要素,但晚近又有学者主张在构成要件和违法性上,都要考虑过失,承认过失作为构成要件和违法性的主观要素①,从而也在理论和判例上成为一种有力的主张。新中国刑法在1950年拟出的《中华人民共和国刑法大纲(草案)》总则部分的犯罪一章中规定,过失的犯罪行为,系指犯罪人并无故意,但应预见自己行为之结果,而竟未预见或轻信可避免结果之发生者②。把“无故意”作为过失存在的前提。而此后的1980年实施的刑法第十二条明确规定:应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或已经预见而轻信可以避免,以致发生这种结果的,是过失犯罪。1997年修订刑法第十五条以同样的内容规定了过失犯罪,并没有直接规定犯罪过失。而在刑法理论上,一致认为犯罪过失是作为犯罪构成的主观要件的一种罪过形式。犯罪过失作为一种主观罪过,它应该具有什么样的内容和构造,同时,如何将注意义务、违法性等相关的一些重要问题联系统一起来,是值得深入研究的。

一、 注意义务和结果避免义务的问题
犯罪过失,按通说,本质在于对注意义务的违反。但关于注意义务的内容,有各种不同的观点。日本学者藤木英雄认为,所谓注意义务,从客观上看,能不能说这种行为是有过失的一个标准;具体的说,为了规避结果,不仅要把必须做些什么作为结果发生的结论加以考虑。这种注意义务就叫做结果回避义务③。也有的学者认为注意义务是结果预见义务④。还有多数学者认为,注意义务包括结果预见义务和结果避免义务⑤。笔者认为,注意义务是一种主观的精神上义务,包括认识义务(结果预见义务)和意志义务;结果避免义务是一种客观的行为上的义务,包括作为义务和不作为义务。所以两者不能同时包括在过失的注意义务之中,精神义务和行为义务是有本质的不同的。注意义务也不仅是结果预见义务,结果预见义务是一种认识的义务,即要求行为人的在实施一定行为时,应该对可能发生的危害结果有正确的充分的认识;而所谓意志义务则是指,行为人应该在其认识的范围内对行为加强意志的支配,以履行结果避免义务,防止危害结果的发生。犯罪过失都是对注意义务和结果避免义务的违反。在疏忽大意的过失中,行为人没有预见结果的发生,首先就违反了认识的义务,进而没有在意志上加强支配,表现在行为上就是没有避免结果的发生,违反了结果避免义务;在过于自信的过失中,行为虽然对危害结果发生的可能性有所认识,但这种认识不能说是履行了义务,因为行为人并没有充分、正确的认识,而是错误的估计了危害结果发生的可能性或者错误的相信防止危害结果发生的有利条件,从这一点上说这也是违反了认识义务,进而也便在意志上没有加强,同样没有采取行为上的措施防止危害结果的发生,同样违反了结果避免义务。虽然注意义务是结果避免义务的前提,但是两者毕竟不是相同的事物,故不宜把它们统一在注意义务之下。或者会认为这样的细分会太过于复杂和繁琐,但是,笔者认为,过失中关于义务的这种构造,有利于对诸多问题的说明。首先,在过失的两种类型之间,可以形成一种平衡的关系。按照通说,疏忽大意的过失是违反了结果预见义务从而违反了结果避免义务,而过于自信的过失没有违反结果预见义务只违反结果避免义务,如此看来,过于自信的过失主要是行为义务的违反,而疏忽大意的过失主要是认识义务的违反,这两者在构造上就产生了不平衡,而在定罪和量刑上,没有明确规定区分这两种过失。其次,如前所述,注意义务是主观的精神义务,结果避免义务是客观的行为义务,两者本质不同。日本学者大?V仁认为,所谓回避犯罪就是不引起犯罪结果的发生,为此要求行为人必须实施法律所要求的一定的作为、不作为。以行为人的内心态度为中心来理解过失时,内心的注意义务就不仅仅是结果预见义务。作为行为人内心的精神作用,有知的方面和情意的方面,在情意方面的要素,是为实施回避结果,所需要的作为,不作为赋予动机的义务①。大?V教授指出了主观精神的义务,是值得肯定的。另一位学者野村稔认为,对于过失,应当将作为主观的要素的过失与作为客观的要素的过失相区分。将前者作为应当考虑到采取结果回避措施的义务。亦即,使意识处于紧张状态以采取结果回避措施这种表明内部态度的义务(主观的态度)②。这两位学者都把预见结果和赋予动机的意志的义务作为主观的注意义务,而把在客观面上的行为义务的结果避免义务作为客观的注意义务。仍然把结果避免义务放置在注意义务之内。这样会使不作为犯的对作为义务的违反与过失犯的对注意义务的违反的界限不清。不作为犯是以不作为的形式违反了应作为的结果避免义务,而这也是过失犯,所以,注意义务和作为义务之间界限不清。如果把注意义务和结果避免义务分开,则自然是界限分明的,过失犯罪都是违反了注意义务和结果避免义务,而在过失犯罪中,如果结果避免义务有要求以作为的形式履行的而行为人是以不作为方式违反的则构成了过失的不作为犯。如行为人系一铁路扳道工,在值班之时,因为过失忘记执行任务,结果发生了重大事故,则行为人本来负有一定的作为义务,但由于过失而没有注意及避免危害结果的发生,是过失的不作为犯(过失忘却犯)。这样,不作为犯与过失犯就可以区分,前者是从行为方式上来说明的,后者则是从主观罪过方面来说明的。是存在相交的两个集合。所以,笔者认为过失中的义务有两种,首先是主观精神上的注意义务,其次是客观行为上的结果避免义务,这并不是注意义务的主客观两个方面。对过失的整体的把握,则犯罪过失是由主、客观两方面构成的,这在下文详述。而注意义务不是由主客观两方面所构成,因为注意义务并等同于过失。
二、 犯罪过失的主客观构造
犯罪过失历来是作为主观上的心理事实,只是到晚近才有许多学者提出犯罪过失不仅仅是心理事实,他们从规范责任论出发,认为过失责任的根据在于行为人违反结果避免义务,其义务虽然包括认识、预见义务,但其核心是不避免结果的发生,即不为避免结果发生而采取适当的手段。就不是单单从主观上来讨论犯罪过失。笔者认为,犯罪过失,有主观性,也有其客观性。所谓主观性,是指犯罪过失的本质是一种心理事实,这种主观性体现在过失包括有认识的因素和意志的因素,这两者,都是主观的内容,这也是过失刑事责任的主观基础。所谓客观性,是指过失的心理事实,终究是一种法律的评价对象,它同法规范之间的关系,是一种客观的外在的评价关系,必然外在于客观现象,必须处于一个客观的环境中,才能进行评价。刑法不能处罚思想,如果单纯是内心的态度,缺乏客观的归责基础,刑事责任难以成立。单纯的心理事实,不能进入刑法的视野,而只有这种心理事实在客观上体现了对注意义务的违反,对结果避免义务的违反,具有刑法的意义,因此在主观面上,犯罪过失存在着具有非难可能性的心理事实,在客观上,存在刑事责任的客观基础,即对注意义务的违反,没有防止危害结果的发生,而此外,考虑主体的责任能力,以及按照国外刑法理论,还讨论期待可能性的问题,这样过失的刑事责任的根据,才是圆满的。
犯罪过失作为责任的要素,有主观面和客观面的构造。其中任一面都不是单独地作为犯罪过失刑事责任的基础。如行为人在主观上存在疏忽大意而没有认识危害结果发生的可能性,但在客观上,并没有违反结果避免义务也没有发生危害结果,缺乏了刑事责任的客观基础,所以,不能对之进行归责。或者在客观上发生了危害结果,但行为人主观上并不存在过失,同样也不能追究行为人的刑事责任。犯罪过失的主观性和客观性是密切联系的,一般情况下,行为人主观上有过失,则在客观上违反了注意义务也不会防止危害结果的发生。而行为人在客观上若不违反注意义务和结果避免义务,在主观上也就不存在过失的心理事实。犯罪过失作为刑事责任的要素,应该包括有主、客观两方面的内容,对犯罪过失的归责,才能做到主客观相统一。我国刑法明文规定,应该预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免,以致发生这种结果的,是过失犯罪。过失犯罪不同于犯罪过失,过失犯罪也是一个主客观两方面统一的结构,而犯罪过失,是过失犯罪的一个主观要件,也是过失犯罪刑事责任的要素。作为主观要件的犯罪过失和作为刑事责任要素的犯罪过失两者是不相同的,在性质和机能上存在着明显的区别。我国刑法在第二章犯罪中的第一节犯罪和刑事责任中规定了犯罪的概念,紧接着又规定了故意和过失以及意外事件,可见,故意和过失都是作为刑事责任的要素。而在刑法的犯罪构成理论中,故意和过失都被认为是构成犯罪的主观要件,从而把犯罪过失划成了两种不同的东西。我国有的学者指出,犯罪过失是危害内容与心理形式的统一,是犯罪要件与责任根据的统一,是主观心理与客观实际的统一①。这种观点是值得肯定的,但是我们说作为刑事责任的要素的犯罪过失包括主客观两方面的内容,并不是要把它和过失犯罪混淆起来。刑事责任终究是不能脱离人的主观态度,因为它体现了一种伦理的非难性,从存在论上讲,过失是一种心理事实,但从规范论上讲,过失就包含有注意义务的违反和结果避免义务违反的这种体现法规范违反性的内容,这并不等于过失犯罪中的客观内容,即不是违反规范的行为和结果。所以,犯罪过失不等于过失犯罪。但是,笔者认为,单纯的心理事实的犯罪过失,是作为犯罪构成中主观的要件,而包括主观的心理事实和客观的规范评价的注意义务的违反和结果避免义务的违反的过失,才是作为刑事责任的要素的犯罪过失。当然,要评价犯罪过失的责任,还必须考虑主体的责任能力以及客观期待可能性问题。
犯罪过失的主观性和客观性也是紧密相关的关系,首先表现在这两种性质的机能的相互承接上。过失首先作为一种心理事实,在构成要件上,可以作为一种记述性的类型,即区别于故意而在构成要件上类型化了的心理事实,这是过失的主观面,也是注意义务和结果避免义务的违反的心理状态。我国刑法中不乏有在分则条文中直接使用“过失”一词的情况,如第二百三十三条规定的过失致死罪,第二百三十五条的过失重伤罪。可以说,过失作为类型化了的构成要件,主要是其主观面的机能。同时,刑法也有对一些过失犯罪从客观面上进行规定的,如分则第九章的渎职罪中,一般没有直接使用过失一词,但多数说明其违法性,如第三百九十八条,第四百零五条。笔者认为,过失的客观面——违反注意义务和结果避免义务,是违法性的本质。因为违反注意义务和结果避免义务就是违反了法律法规等规定而造成了危害结果。违法性,是犯罪过失的客观的表现,按照大陆法系的理论,构成要件该当性原则上推定违法性,除非有阻却违法事由的存在。构成要件符合性和违法性的关系是烟与火的关系,具有违法性推定机能①。故构成要件与违法性存在紧密的联系。在外观上,故意杀人和过失致人死亡是相同的,而如果考虑构成要件性的过失,则可以区分两者在构成要件方面的区别,所以,我认为犯罪过失的主观面,是构成要件性的过失此一要素的内容,同样,违反注意义务和违反结果避免义务,则是违法性过失要素的内容。这两者相互统一,相互联系,发挥着对过失行为的评价作用。作为责任性过失要素,是包括过失的主观和客观两方面的内容的,而且包括客观上的各种阻却条件如责任能力和期待可能性的考察,成为一个综合的评价结构。
我国刑法犯罪论体系不同于大陆法系通行的构成要件该当性、违法性和有责性的犯罪论,但是,犯罪过失既是犯罪构成中的主观要件,又是刑事责任的要素,这两者存在区别和联系。作为构成要件的过失,应该是指主观的心理态度(也是一种类型化的心理事实);作为刑事责任的要素,不可避免的存在规范评价的违法性,也便不能否定其对注意义务和结果避免义务正是这种违法性的表现。我们说注意义务是主观的精神的义务,是说注意义务的内容是主观上的,同时说对注意义务和结果避免义务的违反具有客观性,两者并不矛盾。
三、过失的违法性认识及认识可能性
违法性认识,亦称违法性意识,是指行为人认识(意识)到自己的行为是违法的,在法律上是不被允许的。传统的理论认为,违法性认识是犯罪故意与犯罪过失的分水岭,但现在理论上认为过失也有违法性认识及认识可能性的内容。如有的学者指出,违法性意识或违法性意识的可能性应当是过失的规范评价要素之一,缺乏对行为违法性的意识或意识的可能性的评价,就不存在过失的犯罪心理②。笔者赞同此种观点,但是认为在过失的违法性认识或违法性认识的可能性的若干问题上,有值得进一步探讨的必要。
首先,关于形式违法性与实质违法性。在犯罪过失中,违法性认识或认识可能性应该是什么违法性?从我国刑法规定来看,犯罪过失所应当预见以及避免的,都是危害结果,而危害结果则是社会危害性(法益受侵害性)的客观表现,因此,可以说是实质的违法性的预见或避免。然而有的学者认为,违法性就其实质而言,只不过是行为的社会的危害性在法律上的表现形式而已,是立法者以法律形式对其予以确认的结果。社会危害性是对行为社会意义的否定评价,但这种评价不是凭空进行的,而是以一定的行为准则为依据的,……因此,一种行为具有违法性,就意味着该行为具有社会危害性;反之,行为具有社会危害性就必然在形式上表现为违法性。违法性认识的内涵,只能界定为对行为的形式违法性的认识③。笔者认为,这种观点是值得商榷的。形式的违法性和实质的违法性并不是两个违法性,而是违法性的两个方面,上述论者对形式违法性和实质违法性之间关系的论述是值得肯定的。过失犯罪在现代立法中,一般规定了严重的危害结果作为构成要件,而且都规定只有法律有规定的情况下才能处罚。可见,对实质的违法的考察,是处于一个很重要的位置的。过失犯罪作为与故意犯罪有严格区分的犯罪,在主观上存在的过失的恶性,远远不能与故意的相比较。从而只有在实际上造成危害结果的产生的,以及法律有规定的,才能对之追究刑事责任。所以,应该把实际的法益侵害(社会危害性)作为犯罪过失考察的重要因素,虽然一般而言,形式违法性与实质违法性是同一的,但在特殊的情况下,两者会发生分离。现代社会工业化的生产活动,许多都不能及时的为法律所规范,如工业污染、食品、医药等行业的危险性,有的时候,这些范围的行为都不为法律所规定,因此,笔者主张,在原则上应坚持实质违法性的认识或认识可能性,在特定的情况下,则只要求行为人认识其行为的形式的违法性就足够了,这正是在一般情况下实质违法和形式违法同一的情形的客观反映。在犯罪过失中,行为的形式的违法性,仅仅是法律客观的,形式上的评价,对于行为人而言,并不太受关注,即行为人在实施行为之时,并不对其是否违法表示关注,而对可能发生的危害结果会有所关注。行为人的行为客观上,形式上的评价不是行为人主观罪过、刑事责任主要的或全部的基础,而实质的违法性认识或认识可能性才能更真实的反映行为人主观恶性。当然,在大部分情况下,行为人既能认识到形式违法性,也能认识到实质违法性。但是,行为人若不知道此种行为为法律所禁止,但明确认识或可能认识到此种行为会造成危害社会的结果,则不能说行为人因不具有形式违法性认识而否认其过失的心理态度的存在。原则上以实质的违法性及可能性的内容是比较妥当的。
在违法性认识及认识可能性中,还有一个对行为违法性还是对结果违法性的认识及认识可能性的问题。即行为无价值的考察,还是结果无价值的考虑。张明楷教授认为,在已经预见法益侵害结果的前提下,没有采取某种结果回避措施因而造成结果时,才是过失行为①。这里将危害结果包括在行为之内,一并考虑,是值得肯定的。行为和结果的违法性都是过失所应该考虑的。把危害结果的无价值评价和行为的无价值评价综合在一起。但是,从传统的刑法理论上看,似乎一直在犯罪过失中注重是结果的无价值,或者因为过失犯多是结果犯。危害结果,对于犯罪过失的认定,是有重要影响的。日本学者福田平认为,在过失之构成要件上,成为构成要件该当性之判断的客体者,及系“向着适合于构成要件的结果以外的结果”的目的行为(非故意的行为);然过失犯之违法性,不得仅仅求之于惹起“侵害法益”之结果(结果无价值),而系更应求之于遂行行为之违反客观的注意义务一点(即遂行行为这不适切性——行为之无价值)②。即使今天过失行为取得与故意行为构造上的平衡的地位,过失行为的性质受到越来越多的学者的关注,但是过失犯罪中的危害结果仍然处于一个很重要的位置。目的行为论试图以向着适合于构成要件的结果以外的结果的目的行为来统一故意行为和过失行为,可见过失行为的违法性,也日益的受到学者的关注。笔者认为,过失作为一种责任的要素,在客观上表现为行为对注意义务和结果避免义务的违反。如前所述,这种构造是表明犯罪过失的主客观两方面的内容。但是,刑法上又一般只规定造成严重后果的过失行为才能处罚。从而只有产生了危害结果的过失行为,才能具备刑事责任加以非难的条件。笔者也肯定,对过失行为的违法性加以考察,但并非是择一的片面,而是把行为违反性和结果违法性都予以相当的考虑。故在违法性认识中,一般应要求行为人预见行为造成危害结果的可能性,而预见此种可能性,一般就可以预见行为的违法性。在刑法中规定过失危险犯,是值得肯定的。体现了过失行为的违法性在理论上和立法上受重视的趋势,但是不能因此否定结果的违法性,否则可能扩大了过失犯罪的范围。
再次,违法性认识及认识可能性在过失中的地位。有文章称近代刑法理论认定犯罪时,更注重行为人的主观恶性,这种主观恶性确切地说是反刑事规范的主观恶性,即只有当行为人具备了刑事违法性认识,进而在该认识基础上实施犯罪,才能充分显示其刑法上的主观恶性,并结合客观表现施以刑法责难③。在犯罪故意的构造上,违法性意识必要说,已成为有力的主张。犯罪过失,是一种不知误犯,在罪过上,主观恶性远非故意强烈。而违法性认识及认识可能性则可以表现行为人在主观上的非难可能性。因此,违法性认识,对于犯罪过失,具有积极的意义。首先,违法性认识是过失行为(危害结果)违法性和刑事责任的联系点。违法性认识是对过失行为(危害结果)性质的认识,同时,在形式上是对违反注意义务和结果避免义务的认识。在疏忽大意的过失中,行为人对其行为,存在违法性认识的可能性,但是由于疏忽大意而没有认识,从而在主观上没有认识内容,在客观上则违反注意义务和结果避免义务。这样,行为的违法性和主观的心理事实结合而成为刑事责任的根据。同样在过于自信的过失中,行为人认识了危害结果发生的可能性,即有违法性的不确定的认识,而行为人在主观上则表现为认识不足,注意不足,从而也是违反了注意义务及结果避免义务,也是值得非难的。主观上的违法性认识有可能性是刑事责任的一个主观根据,从而客观上的违法性与刑事责任相联系。其次,违法性认识是过失行为(危害结果)的法规范意义在行为人的主观上的联系,强调行为人的违法性认识或认识可能性。虽然在一定程度上加重了社会行为在采取行为时应注意的义务,即需要将行为(危害结果)与法规范进行观照,但是,在现代的社会生活中,社会成员大都对法规范具有认识,或者应当认识,故认识违法性认识有可能性包括在犯罪过失中,是有充足理由的。如前所述,过失行为的违法性在于对注意义务和结果避免义务的违反。行为人在实施行为之时,应当履行注意义务及结果避免义务,违法性认识及其可能性,体现了刑法规范的期待性,即刑法期待行为人应当认识行为是否违法,以及行为违法时应防止危害结果的产生,一般就会具有违法性认识或行为人基于注意义务和结果避免义务而存在违法性认识的可能性。违法性认识或认识可能性,可以揭示过失的心理。如行为人在违反法律规定的情况下,实施某一行为。只要否定故意的存在,就可以认为行为人是在过失在心理的支配下,如果没有避免危害结果的发生的,则可能构成犯罪。

作者单位:武汉大学法学院 430072

① [日]大?V仁:《犯罪论的基本问题》,冯军译,中国政法大学出版社,1993年,第229页以下。
②高铭暄、赵秉志:《新中国刑法学研究历程》,中国方正出版社,1999年,第42、43页。
③ [日]藤木英雄:《公害犯罪》,丛选功等译,中国政法大学出版社,1992年,57页。我国亦有学者持此观点,即认为注意义务是避免结果发生的义务,参见甘雨沛主编:《犯罪与刑罚新论》,北京大学出版社,1991年,第161页。
④参见周光权:《注意义务研究》,中国政法大学出版社,1998年,第4页。
⑤参见胡鹰:《过失犯罪研究》,中国政法大学出版社,1995年,72页。林亚刚:《犯罪过失研究》,武汉大学出版社,2000年,第127页。
① [日]大?V仁:《犯罪论的基本问题》,冯军译,中国政法大学出版社,1993年,第248—249页。
② [日]野村稔:《刑法总论》,全理其、何力译,法律出版社,2000年,第180页。
①参见姜伟:《犯罪故意与犯罪过失》,群众出版社,1992年,第275-261、285、286页。
①参见马克昌主编:《西方刑法学说史略》,中国检察出版社,1996年,232页。
②林亚刚:《犯罪过失研究》,武汉大学出版社,2000年,第184—185页。持此类观点的还有田宏杰博士:《违法性认识研究》,中国政法大学出版社,1998年,第68—69页。
③田宏杰:《违法性认识研究》,中国政法大学出版社,1998年,第14页、第15页。
①张明楷:《刑法的基本立场》,中国法制出版社,2002年,第193页。
②转引自洪福增:《刑法理论之基础》,刑事法杂志社,1977年,第73-74页。
③周晶敏:《违法性意识:故意犯罪之要件》,载《法学》,2003年第3期,第75页。











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国家外国专家局、外交部印发《关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法》的通知

国家外国专家局、外交部


国家外国专家局、外交部印发《关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法》的通知

(1993年10月20日 外专发[1993]314号)

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
为了贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》的精神,现将《关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法》发给你们,请严格按照执行。
执行加有何问题和建议,请及时函告国家外国专家局,以便不断修改和完善。
附件:《关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法》
关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法
一、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》(中办发[1993]16号)的精神,为进一步贯彻执行《国务院办公厅关于派遣团组和人员赴国外培训的规定》(国办发[1990]4号),特制定本暂行管理办法。
二、出国(境)培训,是指从国内企、事业单位及党和国家机关,选派各类业务人员(包括技术、管理等)到国外或港、澳地区,采取多种形式(包括研修、实习)学习先进的实用技术、生产技能、科学的经营管理经验及其他业务知识。
三、根据国家外国专家局和外交部联合下发的《关于对派遣团组和人员赴国(境)外培训工作加强管理的通知》(外专发[1993]161号)的精神,各省、自治区、直辖市,国务院各部委、各直属机构、国务院各直属事业单位和直属公司,凡是设有引进国外智力领导小组办公室或其他引进国外智力专门机构的,均应以此机构作为本地区、本部门出国(境)培训工作的归口管理部门;没有设立引进国外智力领导小组办公室或尚未确定归口管理部门的,必须在今年11月底以前确定一个出国(境)培训工作的归口管理部门,并以公函的形式(盖省、区、市人民政府或部委印章)报国家外国专家局务案。从1994年1月1日起,凡没有确定归口管理部门的,一律不准开展此项工作。
四、出国(境)培训归口管理部门的职责是:
1、在省、自治区、直辖市人民政府或国务院部委、直属机构的领导下,按照党中央、国务院有关出国(境)培训工作的方针政策,对本地区、本部门出国(境)培训工作进行统筹规划,综合协调和统一管理,并制定有关规章制度。
2、按照国家有关规定,对报国家外国专家局审批、审核、备案的出国(境)培训项目认真审核把关,提出意见,并办理各项报批手续。
3、加强对本地区、本部门出国(境)培训工作的调查研究和监督,认真做好年度总结并于每年1月10日前将总结材料报国家外国专家局。
4、跟踪和推广出国(境)培训的成果,与有关部门配合共同创造充分发挥归国培训人员作用的条件。
五、严格控制党政机关出国(境)培训的团组和人员。少数从事宏面经济管理和有特殊工作需要的党政机关干部出国(境)培训,应本着精干的原则认真组织,严格审查,其中司(厅)级干部,不论是单独组团还是随团出国(境)培训,都必须经省、自治区、直辖市和国务院各部门的出国(境)培训归口管理部门审核同意后,报国家外国专家局审批。县处级以下干部出国(境)培训,则应报国家外国家专家局审核。重要的团组由国家外国专家局按规定程序报党中央、国务院批准。在申报时,除按规定上报有关材料外,还应提供由相应出国(境)审批权限主管领导签批的文件、财务部门关于经费来源是否列入本单位预算的说明。
六、出国(境)培训的团组和人员必须严格按《国务院办公厅关于派遣团组和人员赴国外培训的规定》(国办发[1990]4号)及其暂行实施细则(国引办字[1990]59号)以及(外专培发[1990]1号)文所规定的渠道和程序,分审批、审核、备案三类报送国家外国专家局办理。
凡属审批、审核、备案的出国(境)培训,组团单位或派出单位必须通过本地区、本部门出国(境)培训归口管理部门在《申请出国护照事项表》和《申请出国签证事项表》的“审批情部”一栏“前往未建交或有特殊要求的国家(地区)批文号”后写明国家外国专家局出具的审批、审核件号和本地区、本部门的备案件号(外专培字[199 ]号、外专培备字[199 ]号、外专培核字[199 ]号,××省(部)培备字[199 ]号),并在“出国团组名称”一栏中写明“××培训班(团)”或“××培训人员”字样。没有填写审批、审核、备案件号的,外交部领事和各叶外办一律不予办理护照、签证。
各地区、各部门出(境)培训归口管理部门,应在每七月上旬和次年的元月上旬,将《国家外因专家局出国(境)培训审批、审核情况汇总表》(见附件一)和《出国(境)培训项目备案件》(见附件二)连同统计分析说明报国家外国专家局。
七、除国务院各部委、各直属机构以及国务院各直属事业单位和公司,经国家外国专家局的同意,按规定的程序由出国(境)培训归口管理部门组织少量的跨地区、跨部门出国(境)培训的团组外,其他任何单位,包括各类公司、学会、协会、基金会、中心、院校、办事处等,均不得自行组织跨地区、跨部门的团组和人员出国(境)培训。
八、国家外国专家局将认定少量全国性事业单位和社会团体组织本系统范围的专业性出国(境)培训。各地区、各部门对事业单位、社会团体组织派遣团组和人员出国(境)培训,要严格按外专发[1993]204号文实行资格认定。
九、对国(境)外培训承办机构要按照国引办发(1993)13号文进行评估。出国(境)培训团组,要首先使用已评估合格的承办机构。由各单位自己开辟的渠道,必须在申报国(境)外培训项目、人员时提供详细可靠的《国(境)外培训承办机构调查表》(见附件三),经认可后,才能执行培训项目。未经认可,不准同国(境)外承办机构签署协议或合同。
十、必须严格执行财政部和国家外国专家局联合颁发的《关于出国实习培训人员费用开支标准和管理办法的规定》([93]财外字第600号)。派遣和接受双方必须在合同(或协议)中写明费用支出情况。出国(境)培训归口管理部门及财务部门交一份经费使用情况报告。帐目要做到公开,不准中外派遣承办机构及培训人员私分和变相私分培训费用,不准用发给奖金或回扣的办法招揽培训团组。如的违反,一经发现,将追究承办单位及团组负责人的责任。
十一、在国(境)外培训国组出国前,各地区、各部门出国(境)培训归口管理部门将培训团的简况及在国外的日程通知我驻外有关使领馆和国家外国专家局所属中国加际人才交流协会的驻外机构,并及时通过各种方式了解,培训团和承办机构在国(境)外的情况,发现问题,及时解决。
十二、要注意区分正当出国(境)培训和假借培训名义公费出国(境)旅游的界限。
对正当出国(境)培训的基本要求是:
1、培训有明确目的,培训内容紧密结合国家改革开放和经济建设的迫切需要,又是在国内培训难于解决的问题。
2、国外承办机构合格,培训计划充实,有称职的授课人员,有对口参观的单位,授课时间不少于有效培训时间的三分之一,工作日不安排游览活动。
3、培训人员要严格按条件选拔,要与培训专业有直接关系。
4、培训地点相对固定,除欧共体的国家外,限一个国家的1-3个城市内培训。
5、经费按国家规定收支,不以营利为目的。
6、按照规定渠道和程序报批出国(境)培训项目。
假借培训名义公费出国(境)旅游的主要表现是:
1、以营利为目的,组织非本单位业务范围内的跨地区、跨部门的出国(境)培训团组,参加人员与培训的专业内容无直接关系。
2、通过旅游渠道出国(境),回国后公费报销者。
3、不按隶属关系,绕过主管部门,通过非正常渠道审批,获取出国(境)培训批件;有出国审批权的单位违反中央授权范围代其他部门和单位审批,出具出国(境)培训批件,从中获利或进行权钱交易。
4、伪造境外邀请和接待单位函电,或借我在境外公司名义发邀请函电的出访。
5、培训计划中无明确的培训目的和实质培训内容,或在培训过程中没有安排实质性的内容,基本上为观光游览,或假造培训计划。
6、违反国家有关规定,超标准收费,或以给回扣、赠送免费出国名额等手段招揽培训人员。
7、培训团组违反规定,擅自在国外绕道或延长停留时间。
十三、各地方外办及其他外事部门,要积极支持各地区、各部门出(境)培训归口管理部门的工作,共同努力,密切配合,严格把关。
十四、国家外国专家局和各地区、各部门出国(境)培训归口管理部门应会同有关外事部门和纪检、监察部门,对执行本暂行管理办法的情况进行检查。
对违反本暂行管理办法的单位和个人,将视不同情况,由出国(境)培训归口管理部门提出意见,报经有关主管部门批准做出如下处理:警告、通报批语暂停或取消该单位组织国(境)外培训工作的资格,追究有关领导者和有关人员的责任,追回全部资助经费。
十五、本暂行管理办法自发布之日起执行,原有的关于邮国(境)培训工作的各项管理办法和条款,凡与本暂行管理办法相抵触的,均予废止。
十六、本暂行管理办法由国家外国专家局负责解释。

南京报亭事件:又是城管挨骂

刘建昆


  近日,南京市拆除接头报亭引法热议。根据有关报道,南京市市委宣传部、市文明办、市新闻出版局等9部门联合出台《南京市书报刊亭暂行管理办法》(未见原文);其审批程序是:报刊亭办理依据《出版物经营许可》,经营者向街道提出申请,街道城管科按规定对报刊亭定点并签署审批意见;区市容局对经营地点进行审核批准并签署意见。

  由此可见,报亭属于多重管理的说法是可以成立的。除了文化主管部门对报亭进行行业主管审批许可外,由于报亭涉及“占道”,即占用城市公共道路,城市道路公物行政主管部门同时进行了公物特别使用许可。

  公物的特别使用许可是各国公物法或者公产法上通行的一种制度,它是公物行政机关基于所拥有的公物管理权所衍生出来的。我国民国学者白鹏飞认为“于长期间继续的占用道路之行为,则除受警察官署之许可外,尚须向管理道路之官署,请求许可,方可行之也”。这种制度一般应该采取行政许可的形式,使用人所获得的许可,虽然类似于民法上的地役权,但本质上是一种公法上的权利而不是一种民事物权——有时也不直接采取行政许可的形式,而采取诸如行政协作、合同等形式。

  南京报亭事件凸显出我国公物立法所存在的缺陷,同时也说明,我国法律理论对于公物特别使用许可尚缺乏深入的研究。公物作为供公众使用的行政财产,以公众一般使用为原则,而以特别使用为例外。传统公物行政法理论上认为不但“特别使用权之特许与否,以属于官署之自由裁量为原则”,而且在公物特别使用许可的取消上,“必以不妨害此主要目的为限度。若其特许,而逾越乎此范围,官署当然有取消之权限也。”在南京报亭事件中,南京城市管理局拆除报亭,属于公物特别使用许可的取消,这是一种公物管理权行政行为,而不是公物警察权上的管理行为。但是,公物行政机关进行或者取消特许的裁量,应当以什么为标准,在实体和程序上受到何种限制,仍然属于公物法学乃至行政法的任务。

  另一个问题是,现代城市道路功能日趋多元化,在很多地方,自动售卖机、无人值守电话亭等设施都可以在道路上找到安身之地,而书刊报亭作为一种文化设施,固有其重要性。由于历史原因,很多城市道路公物在规划设计、建造之时,对这种文化设施的存在缺乏合理的考量,公物行政机关对此也缺乏相应的重视,草率决策,直接造成了管理行为不为公众所理解,引发指责。挨骂之后,倒是希望南京的城市管理部门也能有所反省。


二○一○年十月二十九日