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卖官制度和风气：从战国就有 历朝历代从未断绝

熊利民


　　【笔者按：中国卖官之制和官员私下卖官之风自然是古已有之，两者的差别，前者是制度性的，而後者是非制度性的，但在不少场合，却又没有什么差别可言。私下卖官更体现了超越制度规定的非制度化的人治的特点，这在专制政体的官员等级授职制下具有必然性。一个时代的卖官，总是与政治的昏暗和腐败程度成正比，总是成为一个时代政治昏暗和腐败程度的重要标尺。】
　　中国卖官之制和官员私下卖官之风自然是古已有之，两者的差别，前者是制度性的，而後者是非制度性的，但在不少场合，却又没有什么差别可言。在夏商周三代，官爵世袭，不成其为商品，故没有出现卖官之可能。《管子》一书一般认为非春秋时管仲所作，而是战国时的作品。其《八观》篇说：“上卖官爵，十年而亡。”大约是指卖官造成政治腐败，因而导致亡国。《韩非子·八奸》说：“故财利多者买官以为贵，有左右之交者请谒以成重。”《五蠹》篇说：“今世近习之请行，则官爵可买，官爵可买，则商工不卑也矣。”也反映了至晚在战国时已有卖官。
　　一般研究认为，秦始皇四年（公元前243年）规定，“百姓内粟千石，拜爵一级”，这大致应是中国古代最早的明确的卖官制度性规定。秦汉时的爵当然不同于官，最初是因财政原因卖爵，到汉武帝时，开始增设卖官制。特别东汉灵帝利用卖官爵，聚敛私财，为祸甚烈，成为当时政治腐败和昏暗的重要标志，故在後世史书上一直受到谴责：“天下贿成，人受其敝。”所谓卖官，不仅包括无官者授官，也包括有官者的晋升。汉时官员私人卖官的记录较少，这是因为当时盛行辟举制，由中央直接任命的官员为数不多。既然官员辟举下属，是合法的行为，名正言顺，则向官员行贿而买官的情况事实上就不胜枚举。
　　三国曹魏时，正式将原来的选部改为吏部，并在选拔官员方面实行九品中正制，加强了中央的人事权，也相应地减削了官员的辟举权，这其实意味着官员私人的买卖官位，就由公开和合法，逐渐转入隐蔽和非法。秦汉时的卖爵逐渐衰退，取而代之者是卖官。刘毅曾率直地对晋武帝说：“（汉）桓、灵（帝）卖官，钱入官库；陛下卖官，钱入私门。以此言之，殆不如也。”他还上奏描绘当时的官场说：“或以货赂自通，或以计协登进；附?者必达，守道者困悴。无报于身，必见割夺；有私于己，必得其欲。”“钱入私门”，对官位进行私下交易，正是反映晋代以降的卖官的新特点，说明官员私下卖官愈来愈兴盛。当然，对这句话的理解不应绝对化，不能认为秦汉时就没有“钱入私门”的情况。
　　制度性的卖官在古代有许多名目，西汉“以赀为郎”，郎当时是官名，後世或称“赀选”。唐朝或称“入粟助边”。宋代往往称“进纳”，进纳的品类名目甚多，有铜钱、铁钱、纸币、金银、粮食、饲草，甚至“听富民自雇人夫修筑”州城，如“三万工与〔太庙〕斋郎，五万工与试监簿或同学究出身”。这是以雇工修城费用的“工”为计量单位，进行卖官的特例。
　　《明史》卷78《食货志》说，明朝卖官可称为“捐纳”，并制订所谓“捐纳事例”，这无疑是清人以後世的名词追述者。明代“自宪宗（成化）始，生员纳米百石以上，入国子监。军民纳二百五十石，为正九品散官，加五十石，增二级，至正七品止”。参据《正德明会典》卷40《预备仓》，当时可称“纳米”，但“纳米”并非是卖官的专有名词。此外，元明时代的卖官也可称“纳赀”、“入赀”、“入粟”等，此类名词，前代也已使用。清朝卖官则称“捐纳”和“捐官”。雍正皇帝说：“皇考（康熙）曾屡言，捐纳非美事。朕缵承大统，亦以军需浩繁，户部供支不继，捐纳事例，仍暂开收。”事实上，因财政关系，清朝的捐纳只能是时断时续。
　　出钱买官制度的弊病自然史不绝书。宋朝的李觏在致范仲淹信中说：“且时卖官，虽大理评事，无虑一万缗耳。假如此寺只费十万缗，亦当十员京官矣。彼十员京官以常例任使，数年之後，便当临民，以为万户县尹，则十万家之祸，又以为十万户郡守，则百万家之祸矣。若辍一寺之费，而不卖十员京官，是免百万家之祸。”京官是宋朝文官虚衔中的一个等级，他说只消卖十员京官，就可招致百万家之祸。另一官员上官均说：“豪右之家以赀授官，其才品庸下，素不知义。”他们“居乡不修而齿仕版，或侵渔百姓，取偿前日之费，则公私皆被其患”。
　　从官员等私下卖官的情况看，隋唐时的人事权高度集中于中央。唐朝官员的任免是由皇帝、宰相和吏部、兵部分等执行的。但古代的政治特点正在于人治，私下的卖官就决非仅限于按制度规定而掌握人事权者。例如唐朝的公主、宦官之类，从制度上说，当然与人事权无干，但他们照样可以私下卖官。人事权的高度集中于中央，为中央各种权势人物的卖官鬻爵提供了更大的空间。如唐中宗时，“皇后、妃、主、昭容卖官，行墨敕斜封”，是指皇帝不经由有关部门，直接下达授官命令。安乐公主“恃宠骄恣，卖官鬻狱，势倾朝廷。常自草制敕，掩其文而请帝书焉，帝笑而从之，竟不省视”。唐朝中期以後，宦官势力膨胀，他们“参掌机密，夺百司权，上下弥缝，共为不法。大则构扇藩镇，倾危国家；小则卖官鬻狱，?害朝政。王室衰乱，职此之由”。
　　宋朝主要自宋徽宗时开始，如蔡京、童贯、王黼等奸臣，公然卖官，开封民谚说：“三百贯，直通判；五百索，直秘阁。”，南宋初民间讽刺当时的卖官说：“斗量珠，便龙图；五千索，直秘阁；二千贯，且通判。”比北宋晚期的卖官记录，卖价又大幅度提高了。因为宋高宗喜养鹁鸽之类，又嗜女色，他宠任宦官冯益等人“恣受贿赂。官员受差遣者，往往寻买〔妾并〕鹌鹑、鹁鸽之类”，交付冯益等人，奉送皇帝，就可得美官。连美女和鹌鹑、鹁鸽之类，也都成为买好官之资。戚方是当时一个无恶不作的盗匪，他被迫接受招安後，首先向庸将张俊请献大批珍宝，保全了性命，又用赌博亏输的方式，向宦官们进献大量黄金，居然官至正七品武官。当时民谚讥讽说：“要?官，受招安；欲得富，须胡做。”後来居然官至节度使，用一不恰当的比喻，相当于获得元帅的军衔。南宋的权臣，直到亡国时的贾似道为止，都私下卖官，以饱私囊。权臣秦桧“喜赃吏，恶廉士”，“贪墨无厌，监司、帅守到阙，例要珍宝，必数万贯，乃得差遣”，这是各路安抚使、转运使之类大员的买实职差遣价格。“及其赃污不法，为民所讼，桧复力保之。故赃吏恣横，百姓愈困”。
　　元世祖主政尚是元朝较好的时期，然而宠臣阿合马“用事日久，卖官鬻狱，纪纲大坏”。“江左初平，官制草创，权臣阿合马纳赂鬻爵，江南官僚冗滥为甚，郡守而下佩金符者多至三、四人，由行省官举荐超授宣慰使者甚众，民不堪命”。另一宠臣桑哥也私下卖官，“在相位巳久，专恣日甚，诬陷忠良，卖官鬻狱，设计局以求遗利，毒及编民”。“卖官?下有定价，上自朝廷，下至州县，纲纪大坏，在官者以掊刻相尚，民不堪命，往往起为盗贼”。“凶焰薰灼，海内震慑，其官人也，必陈状纳贿而後遣”。两人的卖官，成为当时的一大弊政。
明朝如中期的奸臣严嵩，“吏、兵二部每选，请属二十人，人索贿数百金，任自择善地。致文武将吏尽出其门”。“不才之文吏，以赂而出其门，则必剥民之财，去百而求千，去千而求万，民奈何不困。不才之武将以赂而出其门，则必克军之饷，或缺伍而不补，或逾期而不发，兵奈何不疲”。明朝的宦官势力颇大，也往往“卖官鬻爵，无所不至。明末崇祯皇帝说：“吏、兵二部，用人根本。近来弊窦最多，未用一官，先行贿赂，文、武俱是一般。近闻选官动借京债若干，一到任所，便要还债。这债出在何人身上，定是剥民了。这样怎的有好官？肯爱百姓。”吏部和兵部掌管着绝大部分官员的任免，当时已近乎无官不借债以买，不受贿以卖的地步。
　　据汪景祺记载，清朝康熙、雍正时，有一贪官张鹏翮，虽然在官场屡受挫折，却又善於运用手腕，而重行升迁。他“以重贿结铨曹之好货者，适大理寺少卿员缺，吏部巧於立言，云除张某。系奉旨停升之员，不行开列，外奉旨，张某补授大理寺少卿。其得官皆不以正”。他家有悍妇，“夫人之性最贪”，他出任“浙抚、河督时，卖狱鬻官，几於对开幕府”。他的子孙“凡吏部事，无不关通受贿”。其孙“以捐纳为广东布政司，经历龌龊，鄙秽无志”。乾隆帝在查办甘肃王??望、王廷赞等贪污案时说：“王??望既为嘱托属员捐监，自必又有加捐官职，铨选地方之人。若辈出身既不可问，倘任以地方事务，必致贿赂公行，毫无忌惮，于吏治官方大有关系，不可不彻底查办。”他们固然是私下受贿卖官，用的却是制度性的捐官名义。
　　按马克思主义的观点，贪污腐化是阶级社会的痼疾，是一切剥削和统治阶级的通病。只要阶级存在，阶级之间的剥削和压迫存在，如贪官、官迷之类现象就势不可免。至于就中国古代卖官鬻爵的出现和发展而论，至少有三个普遍性的条件：一是商品经济的某种程度发展，使官爵可以成为商品；二是官爵成为肥缺，方得有愿意买官的可能；三是自秦汉以来，实行专制主义中央集权体制下的各种形式的官员等级授职制，方得有卖官的可能。马克思主义是主张直接选举制，而否定各种形式的官员等级授职制，诚如马克思早已在总结巴黎公社原则时所昭示：“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社的精神的。”（《马恩选集》第2卷第376页）。因为等级授职制正是各种官场腐败，也包括卖官现象的温床和根源。古代公开的卖官制度的创设和发展，虽然各代不同，但大体都是与财政，特别是财政的困难密切相关的。然而豪贵和官员的私下卖官，则随着各级官员辟举制的削弱，中央授官制的发达而开拓了更大的空间，故更加兴盛。私下卖官其实也很难用得上“非法”两字，特别如唐中宗时的“墨敕斜封”。但是私下卖官更体现了超越制度规定的非制度化的人治的特点，这在专制政体的官员等级授职制下具有必然性。一个时代的卖官，总是与政治的昏暗和腐败程度成正比，总是成为一个时代政治昏暗和腐败程度的重要标尺。《太平御览》卷837引梁元帝萧绎的《金楼子》中，早已总结出“鬻官者，欲民之死”的名言，因为卖官的结果，无非是纵容买官者加倍贪黩。他们不仅要偿还买官的成本，还须追加利息，多多益善，其结果无非是不遗馀力地刻剥百姓。依据古代的儒家舆论，腐恶的卖官现象，也与中国自古相传的各种可怕而可憎的政治遗传基因一样，是作为反面事物而受谴责的，处於无理地位。但另一方面，卖官现象仍是滋生不息，且有变本加厉之势。其故非它，既然上述产生卖官现象的社会政治条件一直存在，即卖官现象有丰厚的滋生沃土，又如何能做到正本清源式的根治呢？这是研究古代卖官应得的教训。
　　注释：
　　《史记》卷6《秦始皇纪》。
　　《隋书》卷24《食货志》。
　　《晋书》卷45《刘毅传》。
　　《长编》卷127康定元年四月己亥，《宋会要》职官55之34，方域8之2—3。
　　《平定准噶尔方略》前?卷14。
　　《直讲李先生文集》卷27《寄上范参政书》。
　　《宋朝诸臣奏议》卷70《上哲宗乞清入仕之源》。
　　《宋会要》职官55之41－42。
　　《新唐书》卷4《中宗纪》。
　　《旧唐书》卷51《韦庶人传》。
　　《资治通鉴》卷263。
　　《会编》卷31《中兴姓氏奸邪录》。
　　《伪齐录》卷上。
　　《会编》卷140
　　《会编》卷220《中兴遗史》，《要录》卷169绍兴二十五年十月丙申。
　　《元史》卷163《张雄飞传》。
　　《元史》卷132《昂吉儿传》。
　　《金华黄先生文集》卷24《江浙行中书省平章政事赠太傅安庆武襄王神道碑》。
　　《松雪斋文集》卷7《故昭文馆大学士荣禄大夫平章军国事行御史中丞领侍仪司事赠纯诚佐理功臣太傅开府仪同三司上柱国追封鲁国公谥文贞康里公碑》。
　　《勤斋集》卷3石天麟神道碑铭。
　　《明史》卷210《王宗茂传》。
　　《明史》卷304《宦官传》。
　　《春明梦馀录》卷48。
　　《读书堂西征随笔·遂宁人品》。
　　《钦定兰州纪略》卷14。

（苏州大学王健法学院 熊利民 215000）

国家计委


工程咨询业管理暂行办法
1994年4月4日，国家计委

第一章 总 则
第一条 为适应建立我国社会主义市场经济体制和投融资体制改革的要求，促进工程咨询业的发展，特制订本办法。
第二条 工程咨询业是智力型服务行业，运用多学科知识和经验、现代科学技术和管理方法，遵循独立、科学、公正的原则，为政府部门和投资者对经济建设和工程项目的投资决策与实施提供咨询服务，以提高宏观和微观的经济效益。
第三条 工程咨询是投资和工程建设管理中的重要环节。
凡需各级政府部门批准立项的建设项目，应遵守国家有关法规和规定，委托有资格的工程咨询单位进行阶段的或全过程的咨询。
其他建设项目可自主选择有资格的工程咨询单位进行必要的咨询。
第四条 鼓励工程咨询单位开展公平竞争，加强合作、优势互补，开展国际交流与合作，开拓国际工程咨询业务。
第五条 工程咨询行业由国家计划委员会归口管理，并受国家经济贸易委员会指导，行业管理的具体工作委托中国工程咨询协会承担。

第二章 工程咨询的业务范围和内容
第六条 工程咨询的业务范围：
一、为国家、行业、地区、城镇、工业区等的经济发展提供规划和政策咨询或专题咨询；
二、为国内外各类工程项目提供全过程或分阶段的咨询；
三、为现有企业的技术改造和管理提供咨询；
四、为国内外客户提供投资选择、市场调查、概预算审查和资产评估等咨询服务。
第七条 工程项目的全过程咨询包括：
一、投资前期阶段的咨询：包括投资机会研究、项目建议书和可行性研究报告的编制或评估等；
二、建设准备阶段的咨询：包括工程勘察、工程设计、招标评标咨询等；
三、实施阶段的咨询：包括设备材料采购咨询、合同管理咨询、施工监理咨询、生产准备咨询、人员培训咨询、竣工验收咨询等；
四、生产阶段的咨询，包括后评价等。

第三章 工程咨询单位
第八条 工程咨询单位是指从事工程咨询业务、具有法人资格和资格认定单位颁发的工程咨询资格等级证书的企业、事业单位。
第九条 工程咨询单位必须贯彻执行国家法律、法规和政策，恪守工程咨询业的职业道德行为准则，认真负责地为政府部门和国内外客户服务。
第十条 工程咨询单位的权利：
一、独立公正地提出咨询成果，不受外来干预；
二、按合同从委托方获取完成咨询任务所必要的资料和工作条件；
三、获得合理的咨询报酬。
第十一条 工程咨询单位的义务：
一、按合同规定完成咨询任务，维护客户的合法利益；
二、对客户提供的资料、文件负责保密；
三、接受政府有关部门和行业协会的工作指导和检查。

第四章 工程咨询行业的管理
第十二条 工程咨询单位应加入工程咨询协会。
第十三条 工程咨询单位实行资格等级制。工程咨询单位的等级资格认定，实行分级管理，并由审批单位颁发相应的工程咨询单位资格等级证书。
对国家有关部门已颁发了工程设计、工程监理资格等级证书的单位，可简化审批手续，颁发相应的工程咨询资格等级证书。
中国工程咨询协会对工程咨询单位的资格等级和执业情况定期进行检查和复评。
第十四条 工程咨询实行有偿服务。
国内工程咨询收费标准另行规定。
涉外工程咨询收费参照国际通用的计费标准和办法由双方协商计取。
第十五条 工程咨询单位通过投标中标或接受委托承揽业务后，应依法与客户签订咨询合同（或协议），双方共同遵守履行。
工程勘察、设计合同要严格按《中华人民共和国经济合同法》第十八条的规定签定；其他咨询服务合同条款由当事人约定。涉外项目参照国际咨询工程师联合会（ＦＩＤＩＣ）的合同条款签定。
合同应包括以下主要条款：
一、咨询任务名称；
二、咨询任务的内容和具体要求，提供的方式；
三、完成咨询任务的时间要求；
四、对咨询成果的检验标准和方法；
五、咨询费用的计取标准和方法，支付日期和方式；
六、违约责任；
七、争议的解决办法；
八、当事人协商同意的其他条款。
第十六条 工程咨询单位不能同时承担同一咨询文件的编制与评估。
第十七条 工程咨询单位除不可抗拒原因外，未能按合同完成咨询任务，给委托方造成经济损失者，应承担合同规定的违约责任；若双方都有过失，应根据实际情况，由双方分别按合同规定承担各自应负的违约责任。

第五章 涉外工程咨询管理
第十八条 我国使用国际金融组织贷款和外国政府贷款项目的工程咨询，应按照同等优先的原则由中国有资格的工程咨询单位承担；需要外国工程咨询公司参与的，鼓励外方与中国工程咨询单位合作承担。
第十九条 我国利用国内外汇资金及使用国外商业贷款引进外国技术或设备的项目，原则上由政府有关部门或项目法人委托中国的工程咨询单位提供咨询服务或与外国工程咨询公司合作提供咨询服务。
第二十条 我国在境外投资项目的工程咨询应按照同等优先的原则由我国有资格的工程咨询单位承担，或与外国工程咨询公司合作承担。
第二十一条 外国工程咨询公司在我国境内从事工程咨询业务，必须遵守我国的法律、法规和行业的有关规定。我国工程咨询单位在境外开展工程咨询业务，应遵守我国有关规定和当地有关法律。

第六章 附 则
第二十二条 本办法自发布之日起实行，具体实施细则由国家计划委员会委托中国工程咨询协会制订。
第二十三条 本办法由国家计划委员会负责解释。