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　　环境污染，在现代社会中，不仅是一个法律问题，也是一个社会问题，甚至在某种层面上可以上升为一种道德问题，对环境污染行为的性质展开不同角度的分析，可对环境污染行为进行较全面的定位与定性，从而为更有效地治理环境问题提供依据和原则。从经济学、法学、社会学三个角度分析，环境污染行为是一种侵犯公众利益的负外部性行为，是一种同时侵犯环境公益与环境私益的侵权行为，也是一种漠视自身社会责任的短见自利行为。

　 ［关键词］环境污染行为　负外部性　侵权性　社会责任


　　环境污染行为是指企业、其他组织体以及个人在从事社会经济活动中，所实施的对自然环境质量的破坏，并因此给他人人身、财产几整体环境利益造成损害的行为。长期以来各国对环境资源产权界定的模糊化标准以及与市场失灵相对应的政府失灵??即政府环境政策、决策失误，对企业环境破坏行为的监督失效及对环境公共利益的不正义分配等——的存在，使本应有污染产源企业内部承担的环境污染成本外部化，再加之各国早期普遍坚持的经济优先道路带来的负面影响，当前全球环境污染问题已经日益严峻，甚至已上升为环境危机的高度，已经严重威胁了人类的生存与发展。因此，笔者认为有必要首先对环境污染行为的性质进行适当的深入研究，为防治污染、改善生态环境提供实践性依据。

　　一、环境污染行为性质的经济学角度分析??负外部性与“公有地悲剧”

　　现代经济学一般原理认为，市场通常是组织经济活动，进行资源配置的最佳手段；但这也仅是“通常”而已，因为还存在着外部性问题与市场势力因素的作用，市场会面临“失灵”。其中外部性是指“一个人的行为对旁观者福利的影响”。当社会个体从事一种影响其他相关社会主体福利，但对折中影响既不支付对价，也得不到报酬的活动或行为时，就产生了外部性（eternality）。与此相应的，上述影响如果是积极性的，即对“旁观者”有利的情况下，就构成正外部性，如植树造林的绿化行为等；相反，若个体行为对他人造成不利影响又不被强制补偿时，就构成了负外部性。环境污染行为的行为主体一般是在市场中从事产品生产或交易活动的企业，目的是获得最大利润；企业活动所投入的车工年本仅是“不变资本”与“可变资本”的总和，而在营利过程中起行为带来的社会成本的增加对企业利润的实现不会产生影响，即企业在某种程度上享受了全社会的“免费的午餐”。因此，环境污染行为属于典型的市场负外部性问题。

　　从另一个角度来看，负外部性的一个结果或表现是公有资源（common resource）领域内的“公有地悲剧”现象。经济活动中，各种物品依据本身的排他性与竞争性两个特点为标准，可以划分为私人物品、公共物品、公有资源与自然垄断四类。其中公有资源指的是有竞争性但无排他性的物品，典型的内容包括清洁空气、水等要素资源。公有地悲剧的含义是“当一个人利用公有资源时，他的行为减少了他人对这种资源的享用”，而且由于其本身的负外部性特征，公有资源往往被过度使用，最终使社会其他主体享有公有资源利益的权利被严重侵犯。环境污染行为本质上就是污染企业无偿地或优惠地（在支付一定排污费后）占用公有性的环境资源的行为，是对社会其他成员应有权益的剥夺与侵犯。因此，环境污染行为属于环境领域内的“公有地悲剧”，需要适当的强制性干预来解决。

　　二、环境污染行为性质的法学角度分析

　　（一）违法性分析

　　判断某一行为违法性的标准之一，是看该行为是否侵犯了法律所明确赋予公民和组织体的权利及其受法律规范、法律原则和法律精神所保护的正当利益。这包括两方面的含义：一是行为违反法律、法规的规定，侵害了他人权益的，该行为就是违法行为；二是行为本身法律并未明文禁止，但当其侵犯了法律所保护的其他方面的利益时，该行为同样具有违法性，即使行为本身是合法的。也就是说，行为只要是造成了法律将作否定性评价的损害后果，即使并未超出法律所限定的范围，该行为也属于违法行为，行为人应承担不利的法律后果。

　　现实中环境污染行为有相当一部分是污染行为在国家规定的标准内进行的，其行为本身具有一定的合法性；但根据上述原则，应将环境污染行为的违法性作广义理解，即“凡是造成环境资源危害的行为都是违反了国家保护环境、防止污染的规定，即使行为人的行为没有超过国家规定的标准，只要造成了损害事实，从民法上看就已属于违法行为”。 由此可以看出，当前各国对于环境污染行为采取的是有限制的禁止原则，即法律仅当污染行为造成确定的权益损害之后，才对其进行惩罚性约束或采取直接禁止措施，而对一般的污染行为只要其未超出一定标准， 并支付一定的补偿费用后，就具有了某种程度上的正当性。这是由经济发展水平所决定的，人类尚没有足够的力量完全消除污染行为，而只有采取相对折中的方式来暂时维护法律的正义性。

　　此外环境污染行为的违法性，既包括一般的违法性，也涵括犯罪属性，按照受调整的法律部门的不同可将其划分为民事侵权行为、行政违法行为和刑事犯罪行为，划分的程度标准是依据行为自身的特点和属性以及其侵犯的社会秩序利益的大小。

　　（二）侵权属性分析

　 1.环境污染行为的公益侵权性质

　　传统的环境法理论认为，环境资源具有可分割性以及特定范围下的独占性，因而可以作为所有权的对象为各社会成员占有和处分。这种观念的盛行，使企业在发展过程中将环境要素成本排除在企业发展成本之外，以牺牲环境利益为代价片面追求经济利润的增长，从而导致了环境问题的激剧与频发，环境污染越发严重，环境危机已日益危胁人类的生存与发展。针对环境的不断恶化趋势，全球性环境保护运动蓬勃兴起，环保呼声日益高涨。在此背景下，学界也开始探索新的环境保护理论，重新界定环境资源的性质，同时环境责任的概念也日渐明晰。具有开创性与基础性的理论是美国密执安大学教授约瑟夫•萨克斯提出的环境公共财产理论和公共信托理论为基础的新的环境权利义务理论体系。萨克斯的环境公共财产理论认为，全体人类赖以生存的环境要素如水、大气阳光等是人类公有（或公共所有）的资源，而不应再作为所有权的客体，任何人不得为私人利益而破坏这一共有资源利益，否则就应承担相应的责任。而公共信托理论认为，环境资源的所有共有人为了合理地支配和享有这一“公有财产”而以委托人的身份将其委托给国家这一契约共同体管理，因而国家作为受托人，须负有善良管理人的义务，岁共同权利人负责，不得滥用管理权损害委托人的利益。从这个角度看，环境资源或环境利益因其公共性和共有性以及间接获得的国家强制保护性特征，而具有了一定的公益性；也即环境利益的一个表现形式是环境公益，或称环境公共利益。环境资源这方面的特征使其具有了排除个人、企业及政府行政侵害和不当干预的不可侵犯性。任何社会主体的环境污染行为都是对环境公共利益的侵害，属于公益侵权的范畴，是对公众正当利益的漠视与剥夺，具有较强的应受惩罚性。因此环境污染行为具有公益侵权的性质。

　　2.环境污染行为的私益侵权性质

　　如前所述，环境资源因其公共性、共有性而具有整体性的公益性质，但公共利益的维护在经由国家公权力保护的同时，还可通过私权确认与保护的方式实现，即环境利益可以有两方面的层次结构形式，一为环境公益，一为环境私益。环境私益，可以理解为“私人环境利益”，指每个公民依据其自然人的身份而平等享有的对自身生存、发展必不可少良好环境要素进行占有、利用方面的利益。这种特殊利益经法律调整与确认后，即产生由公民个人享有的公民环境权，且此种权利性质上属于实体意义上的环境权利，其内含包括主体对权利对象——特定环境要素（或利益）——的占有、使用的自由以及对侵犯或干涉权益行为的排除效力。与实体环境权相对应的还有程序意义上的公民环境权，如参与环境决策权、环境监督权、知情权等。程序性环境权一方面是基于确保实体性环境权的实现而产生；一方面环境资源的公共财产属性，使得每个公民个人都有权利和义务维护共有环境利益完整而不受侵犯，因此，自然派生出公民为达到上述目的而存在享有程序性环境权利的必要。将公民程序上的环境权利与实体上的环境权利相结合，就构成了整体性的公民环境权概念。但需要指出的是私人权利性质的公民环境权并不是对环境利益的公益性的否定或排斥，而只是对环境公益保护的一种手段和实现机制，法律通过赋予公民实体上与程序上的环境权，使公众参与环境保护的行为和活动取得了法律上的正当性，并同时还能发挥一定程度上的激励作用，增强公众保护环境的积极性，并最终能够维护环境公共资源的分配正义。既然公民享有正当的环境权利，而这种权利又具有法律上的不可侵犯性，因而环境污染行为因破坏了为公众共同所有的环境公共资源，不仅是对公共利益的侵犯，同时也侵犯了私益性的私人环境权利，即具有了私益侵权的性质。

　　三、环境污染行为性质的法社会学角度分析

　　按自由主义法学的观点，个体作为社会的最基本构成单元，通过个人的简单集合与相互联系而组成社会实体，各种社会关系、社会共同体（社会团体）和社会机构均体现为个体的派生形式和集合形式，是个人某种共性的简单抽象。 在这个实体社会中，个体（包括个体的简单集合—共同体）一方面在法律规定的限度范围内享有完全的选择自由与行动自由，任何人都无权干涉；但另一方面，作为社会整体这一公众共同选择结果中的一分子，个体的自由又是有其基本底线的，即个体自由的界限以不侵犯或干扰其他个体的权利和自由为标准（这不仅仅指法律要求下的限度，还包括道德、规律等其他价值要素的约束），同样个体权利和利益的实现也不能以侵犯他人利益的方式为代价，更不能以损害全社会的公益为代价。现实中在一定情况下，企业可以视为自然人个体为更好地实现自身利益而结合成的实体，本质上是一种人合关系的体现，因此社会对个人自由的约束同样地适用于企业（及其他组织体）；也就是说，企业在追求自身利益最大化的过程中须时刻遵守其固有社会底线而不可逾越，不得损害他人及社会的利益来扩大本体的利益。在环境法视角下，企业的上述行为约束准则，可以表述为，企业的营利行为不能有损环境资源的完整性和重复利用性，同时须采取有效措施防止或消除对公共环境的污染和破坏，以免对其他公民权利及社会的利益造成损害。从社会学角度分析，企业在通过利用社会组织这一机制追求利润的过程中，还负有需对价承担的社会责任，即消除环境污染，保护生态环境，提供一定份额的社会必须公共产品等。因此企业的环境污染污染行为是对社会成员正当自由权利的侵犯，也是对社会组织原则的违反，是对社会不负责任的表现。由此推导下去，企业忽视自身的社会责任，放任环境污染与破坏行为的发生，在损害其他个体和社会整体的权益（甚至是安全）之后，必然导致实体社会运行效率及预期利益的下降，最终会影响和制约其本身即作为社会个体成员之一的污染企业的利益的增长与实现。所以说，企业对社会的不负责任，本质上也是对自身发展的不负责任，长远下去必将殃及自身。

　　四、结语

　　通过从经济学、法学、社会学角度对环境污染行为的性质进行分析，可以看出，在本质上环境污染行为之所以具有应受非难性，是因为它侵犯了一种以由公众享有的自然环境资源为外观表现形式的特定利益；这种利益，笔者认为是具有根本性的、关乎人类生存的利益，某种层面上也可以理解为个人追求自由选择生活的利益。因此，必须将环境污染行为限制在最低限度内，以该行为不在具有侵犯他人正当权益与自由为界限。限制的方法可以有上述的经济学、法学、社会学途径，但因经济的方法、社会学上的方法缺少必要的强制力要素，更多的是集中于道义上的谴责和呼吁，不能够起到有效地遏制作用，故对环境污染行为的规制须主要依靠法律的规范与约束，通过法律的调节作用，使个体之间、个体与社会之间的利益达到均衡。

　　
参考文献

[1] 王利明主编，民法侵权行为法[M]，北京：中国人民大学出版社，1993，455

[2] 王利明、杨立新，侵权行为法[M]，北京：法律出版社，2005

[3] 王振东，自由主义法学[M]，北京：法律出版社，2005，27-30

新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室


印发关于规范哈密地区建设用地和建设工程 规划许可证核发 备案程序规定的通知

哈行办发〔2011〕43号


各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位）：
　　《关于规范哈密地区建设用地和建设工程规划许可证核发、备案程序的规定》已经行署同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实工作。


二○一一年五月二十六日　　　　




关于规范哈密地区建设用地和建设工程
规划许可证核发 备案程序规定



为进一步规范哈密地区建设用地和建设工程规划许可证核发、备案程序，依据《新疆维吾尔自治区建设用地和建设工程规划许可证核发办法》（以下简称《核发办法》），结合实际，特制定本规定：
第一条　地区城乡规划行政主管部门负责本行政区域内建设用地和建设工程规划许可证核发的监督和管理工作。
县（市）城乡规划行政主管部门负责本行政区域内建设用地和建设工程规划许可证的核发工作，必要时县（市）人民政府可以在城、镇规划区以外的边境口岸、工矿农林、牧场等居民聚集区域设立派出机构，按照《核发办法》规定，负责建设用地和建设工程规划许可证核发工作。
第二条　县（市）城乡规划行政主管部门应将下列建设项目核发建设用地规划许可证后，按规定提交相关材料，报自治区城乡规划行政主管部门备案，并将审定后的备案资料抄送地区城乡规划行政主管部门留档。
1.自治区人民政府城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书的项目。
2.按照自治区有关规定在风景名胜区内修建对景观可能产生重大影响的建设项目。
第三条　前款规定以外的下列项目县（市）城乡规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，报地区城乡规划行政主管部门备案。以出让方式取得土地使用权的报备项目，全部采用审查性备案；以划拨方式取得土地使用权的报备项目，采用告知性备案（包含工业园区以出让方式取得土地使用权的报备项目）。
1.地区城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书的项目。
2.按程序经地、县（市）规划委员会审批，建设用地面积在100亩以上的建设项目。
3.城市总体规划中确定的限建区内建设项目，重要功能地段、重点景观区域的建设项目。
第四条　大营房城区3.6平方公里范围内的建设项目按哈密地区行署《关于进一步加强兵团农十三师大营房城区规划建设和管理工作的通知》（哈行署发〔2009〕107号）要求执行，报市城乡规划行政主管部门备案，市规划行政主管部门负责规划方案的审查、调整及监督实施工作。
第五条　城市、县人民政府所在地镇控制性详规编制涉及下列区域的，应当进行城市设计：
1.城市的公共中心和县人民政府所在地镇的中心区。
2.主要街道两侧、城市出入口和广场周边。
3.城市、县人民政府所在地镇总体规划中确定的重要功能地段、重点景观区域、文物保护区和历史街区。
4.其他影响规划区景观和风貌特色的区域。
城市设计应对设计范围内的总体形态、公共空间、交通系统、开发强度及建筑物的造型、高度、色彩、天际轮廓线等内容提出规划管理要求。
第六条　向地区城乡规划行政主管部门报备项目提交的申请材料，按《核发办法》相关条款执行，报备期限为县（市）规划行政主管部门核发建设工程规划许可证后30天内完成。大营房城区项目报备由市规划行政主管部门确定。
第七条　地区城乡规划行政主管部门对提交的审查性备案项目按下列程序进行审查，并做出书面告知（告知书以自治区城乡规划行政主管部门统一格式为准）。
1.是否存在违反城市、县人民政府所在地镇总体规划的。
2.是否存在违反控制性详规、各专项规划、修建性详规或选址意见书确定的规划条件。
3.是否存在不符合国家和自治区有关技术标准、规范的强制性要求。
4.是否存在不符合地方规划管理规范性文件要求。
5.是否存在申请项目位于城市重要地块、主次干道交叉口和广场周边的，外立面造型、风格、色彩、高度、灯饰等不符合该地块控制性详规中城市设计明确提出的规划管理要求。
6.是否存在建设项目分期实施的，规划许可机关未对同步建设的各类管线、避难场所、消防通道、配套公建、绿化设施提出有效 的规划要求的。
7.是否存在规划许可机关未按法定程序依法变更、调整规划的。
第八条　规划许可机关对备案审查提出的修改意见应当于2个月内修改完毕，重新上报备案。
第九条　地区城乡规划行政主管部门对未按本规定备案的，责令规划许可机关报备；对违反第七条审查内容规定的，责令规划许可机关限期改正或撤销许可。因限期改正或撤销规划许可给当事人合法权益造成损失的，由规划许可机关予以赔偿。
第十条　本规定未尽事宜按《核发办法》相关条款执行。
第十一条　本规定由地区建设局负责解释。
第十二条　本规定自下发之日起施行。