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“代建制”不能避免“权力租金”

本文来源于：北京市辽海律师事务所
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行业之间的权力之争由来已久，推行一种新的制度总会使原先故有的权力失去！怎么样将日渐失落的权力捡回来，是哪些曾经拥有权力的机关冥思苦想！换一种称谓来推行制度，可以更为掩蔽地恢复以往的风光！公共权力是人民赋予的，怎么样为民所思所用，应该是享有权力的人应该思考的！然而，本文所提出的问题不能不令人深思.....

“代建制”不能避免“权力租金”

（注：本文原载于群众出版社2005年12月出版的《法治下的政府采购》，作者本次发表时经过了删节）

我国《政府采购法》实施以来，国内公共采购领域里又冒出来一个新名词“代建制”。所谓“代建制”，即采购人利用国家非经营性政府投资，委托以营利为目的的招标公司，选择专业化的项目建设单位负责落实国家投资的建设项目实施，管理项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。近两年，北京、重庆、深圳等许多城市都在普遍推广这种制度。我们看到不少御用专家在众多的行业媒体上频频谈论“代建制”的意义及其重要性，却从未发现有人站出来说，这种制度必须纳入到我国政府采购法制轨道。有关专家称，通过“代建制”可以避免“权力租金”，可以建立投融资体制的约束机制，避免我国过去投资体制概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，避免政府部门独掌勘探、设计和施工的招投标以及物料采购大权，为权力寻租留下了空间。笔者认为，“代建制”缺乏有效的法律依据，其实质就是在规避我国《政府采购法》的调整，压抑政府采购制度的普遍推行。而且这种制度并不能避免、克服“权力租金”现象的发生，也不可能消除腐败现象。
首先，我们从“代建制”的构成要素来分析。不论从是采购主体、资金来源、还是采购对象来看，“代建制”项目都属于我国《政府采购法》所规范的内容，属于现行的政府采购法效力范围。因为“代建制”采购项目的资金来源于非经营性政府投资，大部分出自于国家财政。所谓非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资60%以上的公益性建设项目，主要包括：(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。(2)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。(3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。(4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。(5)其他公用事业项目。

笔者认为，根据现行的政府采购法律制度，判断采购项目是否属于政府采购法所规范内容，主要有这样几个要素，其一是采购资金来源，必须是国家财政性资金，必须达到国家规定的限额标准；其二是采购人，必须是各级国家机关、事业单位、团体组织；其三是集中采购目录中的采购对象，包括货物、工程和服务这三大类。凡是符合前述三方面的要素，又不存在法律除外规定的情况下，都不得规避政府采购法的调整。我们从“代建制”项目的实施主体、采购资金、采购方式、采购对象等内容，结合现行法律对于政府采购的构成要件来看，两者之间均能够相互对应。

自2003年1月1日开始，我国各级国家机关、事业单位和团体组织利用国家财政资金，对采购资金限额标准以上纳入集中采购目录以内的货物、工程和服务，都必须进入政府集中采购，也就是由各级政府专门建立的政府采购中心通过公开招标或者其它采购方式进行集中统一采购，这些集中采购执行机构均为事业性单位，与民营的招标公司所不同的是，他们不是以获取高额利润为目的。在实施政府采购制度之前，我国的公共采购模式一直是分散采购，也就是由需要获取货物、工程和服务以及公用事业的单位自行采购，采购人又称为业主，凡是涉及到公共利益、公用事业、公共安全的公共采购项目，尤其是国家重大建设项目所需要的货物、工程和服务，不论采购资金是否来源于国家财政，都必须通过各级计划部门立项、审批，然后由相关行业的各级国家机关、事业单位、团体组织负责落实，具体实施。为了与国际上的政府采购法律制度接轨，我国《政府采购法》建立了集中统一的采购制度。

其次，“代建制”不能避免“权力租金”。从各地普遍推行“代建制”来看，现阶段很少将“代建制”项目纳入到各地的政府采购中心通过公开透明、充分竞争、集中采购的方式进行。因此，“代建制”不能避免“权力租金”。理由是：其一，采购人可以从以营利为目的的招标公司手中获得“权力租金”。作为设租人的权力主体所掌握控制的资源非常有限，同样道理，作为寻租人的招标公司想获得国家巨额投资的采购代理任务非常难得，机会概率很少，尤其是在中介机构招标公司竞争如林的情况下，只有通过寻租才能够获得巨额的代理费用。在有限资源、有限竞争的情况，“权力租金”必然能够得到高额利润。其二，直接从供应商手中获得“权利租金”。从近两年的情况来看，“代建制”项目往往为个别供应商从权力主体手中获得，不通过权威媒体公开披露采购信息，采购人直接将手中的项目委托给信得过的供应商。面对有限的资源，在供应商竞争如林的世界，只有与设租人进行“权力租金”的交易，才能够获得垄断利润。其三，通过“桥梁”获得巨额“权力租金”。招标公司往往是设租人与寻租人的“桥梁”，只要招标公司有机会介入“代建制”项目的代理，就能够轻而易举地为寻租人供应商与设租人权力主体牵上线，搭上桥，通过直接或间接方式获取不等额的“权力租金”。其四，通过中标供应商与落标供应商之间的标价差获得“权力租金”。依照我国现行的招标投标法，不论是公开招标还是邀请招标，结果均在招标公司的控制之下。虽然采购人或招标公司不直接确定由谁来中标，但可以通过法律制度的缺陷，通过评标委员会推荐中标供应商，而评标委员会和专家是由招标公司临时组建和聘请的，项目评审完毕就解散，根据招标投标法，评标方法可以综合因素来评，通常是投标报价最高的供应商能够中标。然后，招标公司将报价最高的减掉报价最低的，差价额就是“权力租金”。其五，将“权力租金”投资入股，每年分取红利。不同的“代建制”项目经营时间长短不一，利润高低不一，权力主体通常会根据寻租人的不同情况来决定自己“权力租金”所应占有的股份。当然，设租人不可能从自己的口袋里掏出分文投入“代建制”项目。
以上，只是笔者在实践中耳濡目染的几种情况。具体“代建制”项目中的“权力租金”交易方式和获取方式更多，不论是招标还是直接委托，都有“权力租金”的生存空间。而且，我国现行的招标投标法还为设租与寻租人提供了法定的机会。在没有任何有效监督机制的情况下，所推行的“代建制”这种制度不可能避免“权力租金”。虽然我国的政府采购法天生不足，存在着许多的问题，但在法有明文规定的情况，笔者认为，规避这部法律的调整，本身也说明了希望为“权力租金”提供活动的天地。在法律监督机制存在着缺位的情况下，在分散采购、权力不受拘束的情况下，在信息不对称、不透明的情形下，在公共采购信息仅仅掌控在某个权力主体手中的时候，“权力租金”及其所存在的腐败都是不可避免的。故“代建制”项目必须进入我国《政府采购法》轨道。
谷辽海
2006年2月28日

国家粮食局


国家粮食局关于立即做好汛期安全储粮工作的紧急通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团粮食局，中国储备粮管理总公司，中谷粮油集团公司：

连日来，安徽、福建、江西、河南、湖南、广西、四川、重庆、陕西、新疆等地连降大到暴雨，局部地区遭受洪涝灾害，给国家和人民生命财产带来严重损失，也使有关地区的粮食安全储存受到威胁。国家粮食局高度关注目前各地正在进行的防汛和抗洪救灾工作，对战斗在防汛和抗洪救灾第一线的粮食系统广大干部职工表示崇高的敬意和亲切的慰问。同时，就各地粮食部门防汛和抗洪救灾工作紧急通知如下：
一、切实加强防汛和抗洪救灾工作的组织领导
各级粮食部门要加强对防汛和抗洪救灾工作的领导。认真贯彻执行《国家粮食局关于在全国粮食系统立即开展安全生产大检查的紧急通知》（国粮电[2002]5号）精神，在汛期切实抓好以防汛和抗洪救灾为中心的安全生产工作。要坚决克服麻痹大意思想，高度重视暴雨和洪水对粮食和人员安全的威胁。各地、各单位要结合本地实际，制定抗洪救灾的预案和应急处理方案。要层层抓落实，如有因防灾、救灾措施不到位而造成损失或损失扩大的，要追究主管领导的责任。要以实际行动落实江泽民总书记"三个代表"的重要思想，确保粮食安全度汛和粮食系统广大干部职工的生命财产安全。
二、狠抓落实，做好防汛和抗洪救灾的各项工作
各地要立即行动起来，全力做好防汛和抗洪救灾工作。对行洪水患地区的粮食仓库等设施，要指定专人对水情进行严密监视，提前制定预防措施，做到未雨绸缪。地势低洼、靠近江河的要提前做好抽水机、麻袋、沙石、水泥和遮盖物等抗洪救灾物资的准备工作。在低洼水患区储存的粮油，要及时转移到安全地带储存。一旦发现险情要立即向当地政府和有关部门报告，并及时组织抢险。对已经发生的灾害，要尽最大努力做好救灾工作，将损失降到最小程度。
三、加强信息沟通，及时报告有关情况
各地粮食部门一要加强与气象、水文和水利等部门的联系，及时了解和掌握当地的天气和水文情况，掌握防汛救灾的主动权。二要及时上报有关情况。储粮单位要建立24小时轮流值班制度，一旦出现问题，要边处理边及时上报有关情况，重大灾害要直接上报国家粮食局，绝不允许瞒报、漏报。
国家粮食局办公室值班电话：010-63906078，63906079。


二○○二年六月二十五日