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假种子监管凸显立法漏洞

武合讲


摘要：种子法规有关假种子的规定存在诸多立法漏洞，种子使用者不能以此维护自己的权益，种子执法者不能以此防止和杜绝假种子事件的发生，需要完善。

关键词：假种子；非种子；种子标签；品种说明


　　2002年，黑龙江省兰西县瓜农张凤因假西瓜种子遭受特别重大损失服毒自杀，国务院总理温家宝亲笔批示过问。2008年，937户农民因棉种遭受特别重大损失，河北省某县检察院对该县农业局副局长朱某某等三人以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。2009年，31户农民因假西葫芦种子遭受重大损失，河北省临漳县检察院对种子管理人员齐某以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。2010年，农民彭公林因假旱稻种子遭受重大损失自缢身亡，河南省确山县种子管理站站长周某某等三人因涉嫌玩忽职守被相关部门停职配合纪检、监察机关接受调查。农业部办公厅和河南省种子管理站都就此事件处理发出了通知。尽管上至国务院总理、农业部和省级种子管理机构，下到每个种子管理人员和农民，都对假种子伤农事件非常重视，但假种子坑农事件仍然一再发生。农民因假种子付出了生命，种子管理者为假种子失去了自由，引起作者对我国有关假种子的立法陷入深思。作者认为，种子法规有关判定假种子范围的规定存在诸多漏洞，不能起到识别、防止、杜绝假种子坑农事件的发生，需要完善。现以种子法第四十六条第二款为序予以分析。

一、判定非种子冒充种子的立法漏洞。

　　何谓非种子，既没有法律定义，又没有规范标准，实践中很难判定。作者作为律师，实践中经常遇到当事人告知销售的就是以某品种的商品粮冒充某品种的种子。尽管众所周知商品粮为非种子，但若种子销售者不告知执法者其销售的是商品粮，执法者仍需对种子真实性进行鉴定。如销售的某品种的商品粮能够出苗、生长、发育，就难以判定其是以商品粮冒充种子的假种子。即使某批种子经鉴定其品种纯度、发芽率、净度、水分等远远低于种用标准，也只能判为劣种子；因法律没有规定品种纯度、发芽率、净度、水分等质量指标低到什么程度即为非种子。

二、判定以此种品种种子冒充他种品种种子的立法漏洞。

　　以此种品种种子冒充他种品种种子的假种子，是指经营推广的品种与文件记录(如标签等)的品种不相符的种子，是实践中发生最多的假种子。种子和品种是两种客体，种子执法人员不可能根据种子判定出品种的真假，必须委托鉴定。鉴定品种真实性的最为可靠、准确的方法是《GB/T3543.5—1995农作物种子检验规程真实性和品种纯度鉴定》规定的田间小区种植鉴定。田间小区种植鉴定最少需经一个生育周期，规定的标准样品和鉴定条件相当严格，又和大田生产同步进行，在收获后才能得出鉴定结论。待到作出假种子的鉴定结论时，已是农业生产的“马后炮”。其不能防止假种子流入市场和阻止假种子坑农的发生，“玩忽职守”实属无奈。
　　为了解决上述问题，对于玉米和水稻等主要农作物，农业部制定了《NY/T1432-2007玉米品种鉴定DNA指纹方法》和《NY/T1433-2007水稻品种鉴定DNA指纹方法》等标准。由于上述标准属于推荐性行业标准，既不具有必须执行性，其效力又低于国家标准GB/T3543.5。又由于植物的某个性状的表达有可能是多种基因共同作用的结果，基因的表达是特定的DNA片段和特定的环境条件共同作用的结果，DNA指纹方法利用的SSR等核心引物标记的DNA的简单重复序列是非编码序列，与性状关系不大，所以，利用DNA指纹方法鉴定品种真实性的合法性和科学性，常遭质疑。DNA指纹方法不能代替GB/T3543.5，成为最为可靠、准确的方法。农作物种子质量监督抽查，也不采用DNA指纹方法。

三、判定品种与标签标注的内容不符的立法漏洞。

（一）对品种与标签标注的内容不符的假种子，法律规定自相矛盾。

　　种子经营者销售的种子没有标签的，不仅违反了种子法第三十二条规定的告知和保证质量制度、第三十四条规定的销售的种子包装制度、第三十五条规定的种子标签真实制度和第三十七条规定的合法广告制度，而且造成无法判定种子种类、品种、产地与标签标注的内容是否相符，因为其没有标签。没有标签的种子，可以包括种子法规定的所有类型的假种子。种子法第四十六条第二款第（二）项规定：“种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的”为假种子；但第六十二条对其有专门规定，所以执法人员不能按第五十九条规定追究其假种子责任。

（二）立法造成不能判定品种与标签标注内容不符的假种子。

　　判定品种与标签标注的内容是否相符，必须具备品种说明和标签标注两个要件。因为种子法、《农作物种子标签管理办法》和《GB 20464-2006种子标签通则》未将品种说明规定为种子标签应标注和应加注的内容，所以种子经营者可以不将品种说明标注为标签内容。品种说明不是标签标注内容的，判定品种与标签标注的内容不符的假种子，就成为不可能。

（三）判定非主要农作物品种与标签标注的内容不符无依据。

　　由于种子法规定对于非主要农作物品种推广不实行强制审定制度，虽然GB20464规定非主要农作物的品种说明应有试验验证的依据，但其试验验证的依据也没有共同遵守的准则。因缺乏共同遵守的试验验证的依据作对照，执法实践中就难以判定非主要农作物品种与标签标注的内容是否相符。

（四）判定主要农作物品种与标签标注的内容不符不容易。

　　种子法规定对于主要农作物实行品种审定制度。GB20464规定品种说明应与审定公告一致；《主要农作物品种审定办法》规定审定通过的品种应当具有遗传性状相对稳定、形态特征和生物学特性一致；农业部还颁布了一系列的农作物品种审定规范和农作物品种试验技术规程等行业标准，法律规定看似很严密，但由于对品种审定的性状特别是特征和公告项目没有规定统一标准，实践中对性状特别是形态特征公告的内容过于简单，各审定公告的性状数目也不统一，造成主要农作物品种与标签标注的内容是否相符不容易判定。例如：中黄13 是经农业部、北京市和四川省分别审定通过的大豆品种，对比各审定公告就会发现，无论是形态特征还是生物学特性，都不完全一致。

中黄13不同审定公告间性状差异表
审定编号 粒形 脐色 主茎（节） 结荚高度(cm) 株高（cm） 生育期（春） 分枝(个) 百粒重 亩产
国审豆2001008 圆形 褐 14～16 10～13 50～70 130～135 3～5 24～26 202.7
京审豆2002002 椭圆 褐 17～19 20 70 130～135 2～3 24～26 189.4
川审豆2005006 近圆 浅褐 12 11.4 55 122 2 24.8 162.5

　　如果种子经营者在种子标签上按照国审豆2001008标注粒形为圆形，执法者能否以其与京审豆2002002审定公告的粒形为椭圆不符判其为假种子？
中黄13和和菏豆13 ，是农业部审定通过的两个大豆品种。依据审定办法，两个品种之间应有明显区别，但现实是未必。

中黄13和菏豆13主要性状比较表

北京市劳动局 北京市消防局


北京市避雷装置安全检测机构管理办法
北京市劳动局 北京市消防局


第一章 总 则
第一条 为加强对本市避雷装置安全检测机构的管理，确保避雷装置检测质量，根据国家和本市有关规定，制定本办法。
第二条 北京市劳动局、北京市消防局是本市避雷装置安全检测机构的主管机关，负责本市避雷装置安全检测机构的认证、年审和监督管理工作。
第三条 北京市气象局归口管理本市防雷设施的技术检测工作。
第四条 经北京市劳动局、北京市消防局审查合格的各避雷装置安全检测机构，应根据国家有关规定、标准独立地开展检测工作，具有第三方公正地位。其行政隶属关系不变。

第二章 审查认可
第五条 所有检测机构均需取得市劳动局、市消防局共同审查合格颁发的《北京市避雷装置安全检测许可证》（以下简称《许可证》）后方可开展检测工作。
第六条 取得《许可证》的条件：
（一）具有固定办公场所；
（二）具有规定技术职称的专业、专职技术人员；
（三）具有与检测级别相适应的仪器设备；
（四）所有检测人员须经过专门培训并考核合格；
（五）具有完善的各项规章管理制度，包括：
1．年工作计划，总结、汇总、报盘制度；
2．各类人员的技术责任制和岗位责任制；
3．避雷装置的检测、复检和质量判定制度；
4．检测报告的填写、审核和批准制度；
5．检测用仪器的使用、保管、维修和计量校准制度，并有完善的操作规程；
6．原始数据和其它技术资料的档案管理及保密制度；
7．检测事故的分析报告制度；
8．受检单位对检测结果提出异议的申报程序和处理制度；
9．各类人员的培训进修、业务考核制度；
10．勤政、廉政制度。
第七条 《许可证》有效期为三年，有效期满前三个月，该检测机构应向市劳动局、市消防局提出换证申请。审查合格者，换发新的《许可证》；审查不合格者，限期三个月整改后重新对其进行审查，仍不合格者，取消其检测资格。
第八条 《许可证》每年进行一次年审。检测单位有下列情况者，将不予进行年审，并取消其下一年度检测资格。
（一）超出标准的检测范围和等级进行检测的；
（二）检测中弄虚作假，不按规程和技术规范进行检测的；
（三）不遵守报告制度，不按时报盘，报工作总结，不接受抽查复检的；
（四）未按时完成当年检测率的；
（五）经抽检，检测质量不符合要求的；
（六）超出收费标准乱收费的；
（七）转借、转租《许可证》的。

第三章 职 责
第九条 北京市气象局成立“北京市避雷装置安全检测中心”，负责对全市各检测站的业务指导，其主要职责是：
（一）贯彻执行国家和北京市有关避雷装置安全检测的政策、法规和标准；
（二）负责对全市检测人员进行技术培训；
（三）承担未建站地区和各检测单位检测级别以外的避雷装置的安全检测；
（四）对各检测站的检测质量进行抽查复检，抽查比例为5－10％；
（五）对各检测站上报的检测数据进行汇总、分析和上报，并组织有关避雷装置安全检测的技术交流工作；
（六）负责制定避雷装置安全检测的各项规章制度和技术规范；
（七）对避雷装置安全检测中发现的重大或疑难问题组织专家评议或研究；
（八）组织避雷装置安全检测非标检测仪器设备的开发，并负责督促各检测机构检测仪表的校验检定工作；
（九）承担北京地区避雷装置质量争议或事故的仲裁检验；
（十）完成市劳动局、市消防局或有关部门交办的其它工作。
第十条 各检测站的主要职责：
（一）贯彻执行国家和北京市有关避雷装置安全检测的政策、法规和标准；
（二）按时完成各自范围内的检测率，并保证检测质量，按时报盘；
（三）对检测中发现的问题及时与有关部门协商解决；
（四）完成有关部门交办的其他工作。

第四章 安全检测
第十一条 检测人员检测时需向受检单位出示《许可证》副本，并持证上岗，严格按检测规程和技术规范进行检测，并如实填写检测报告。检测时，检测人员不得少于两人，并须严格遵守操作规程。
第十二条 检测人员对检测结果负责。检测中不得弄虚作假。检测结果除按规定向受检测单位出具或向业务主管部门报告外不得泄漏。对查阅的有关技术资料，应严格保密。
第十三条 各检测机构应严格按照批准的检测级别和范围进行检测。

第五章 附 则
第十四条 本办法由北京市劳动局、北京市消防局负责解释。
第十五条 本办法自发布之日起施行。



1996年12月23日