铜陵市政府投资项目代建制管理办法（试行）
安徽省铜陵市人民政府
铜陵市政府投资项目代建制管理办法（试行）
铜政〔2008〕53号
县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为加强政府投资项目的建设管理，现将《铜陵市政府投资项目代建制管理办法（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。
铜陵市人民政府
二○○八年十二月二十六日
铜陵市政府投资项目代建制管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序，实现非经营性项目建设质量、投资、工期控制目标，依据《国务院关于投资体制改革的决定》和《铜陵市人民政府关于印发铜陵市政府投资项目管理暂行办法的通知》（铜政〔2008〕50号）以及有关法律、法规，结合实际，特制定本办法。
第二条 在本市行政区域内，项目总投资在50万元及以上且政府投资占50%及以上的公益性建设项目，原则上都应实行代建制。不宜实行代建的项目，仍实行自建。
本办法所称代建制，是指直接委托或通过招标方式选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制建设项目的审批程序不变。
本办法所称公益性项目是指不以营利为目的的各类房屋建筑、市政基础设施和其他建筑物。包括以下项目：
（一）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；
（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；
（三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、消防设施、法院审判用房、检察院技侦用房等政法设施；
（四）交通、水利、环境保护、市政等基础设施项目；
（五）其他非经营性公用事业项目。
本办法所称政府投资，是指市本级财政预算内安排的建设资金；纳入市本级财政预算管理和财政专户管理的行政事业性收费（基金）按照规定用于建设的资金；上级部门专项补助的建设资金；市属国有投资公司承担政府投资项目的融资建设资金；市本级财政承诺借贷或者偿还债务的政府性融资建设资金。
第三条 代建制工作的开展，应当严格执行有关法律、法规和基本建设程序，遵循公开、公平、公正和专业化原则，以及投资、建设、管理和使用彼此分离、相互监督的原则。
第四条 市发展改革委作为市政府投资主管部门，负责代建制的指导和协调工作。市财政局、审计局、监察局、住房城建委、招投标采购交易中心等有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理和监督工作。
第五条 政府投资代建项目按照《招标投标法》和《铜陵市政府投资项目管理暂行办法》有关规定，由代建单位组织对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购等进行公开招标。
第六条 政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，由项目法人、项目使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。
第二章 代建形式及代建单位的确定
第七条 政府投资项目的代建包括分阶段代建和全过程代建两种形式。分阶段代建是将代建工作分两阶段实施：
（一）委托项目前期工作代理单位。由委托的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程勘察、规划设计直至初步设计实行阶段代理。总投资500万元及以上政府投资代建项目原则上均应委托代建单位代理项目前期工作；
（二）委托建设实施代建单位。由委托的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计和概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。
全过程代理是根据项目的具体情况，委托一个单位进行全过程代建管理。
第八条 政府投资代建项目原则上采用直接委托方式，由市重点工程建设局作为代建单位；不宜由市重点工程建设局代建或市重点工程建设局代建有困难的项目，可以通过招标方式选择代建单位。
第九条 代建单位的招标，由项目使用单位和项目法人委托具有相应资质的社会招标代理机构负责组织，并依法接受有关部门监督。
第十条 参加代建投标的单位应当具备下列条件：
（一）具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体；
（二）具有与项目相适应的工程设计、开发、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质；
（三）具有与项目相适应的管理能力和技术能力；
（四）具有同类工程建设管理经验；
（五）具有与项目相适应的资金实力。
第十一条 通过招投标方式获得项目建设实施代建资格的代建单位应向项目法人提供工程概算投资3%—10%的银行履约保函，履约保函金额应视项目不同情况在招标文件中预先设定。
第三章 代建单位、使用单位和项目法人职责
第十二条 代建单位（包括前期工作代理单位和建设实施代建单位）在代建的不同阶段履行不同的职责。
前期工作代理阶段主要职责：
（一）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织开展工程勘察、规划设计等招标活动；
（二）组织开展项目初步设计文件编制修改工作；
（三）办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作。
建设实施阶段主要职责：
（一）根据市发改委批准的项目初步设计及概算组织施工图设计；
（二）履行工程勘察、设计、施工、监理和设备材料采购的招标人或采购人职责；
（三）负责办理“一书两证”、施工许可证和消防、园林绿化、市政等有关手续；
（四）负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；
（五）按项目进度向市发改委提出投资计划申请，向市财政局、项目法人报送项目进度用款报告，并按月向市发改委、财政局及项目法人报送工程进度和资金使用情况；
（六）组织工程中间验收，配合市发改委、项目法人、使用单位及有关部门共同组织竣工验收，严格控制项目投资、质量和工期；
（七）负责组织编制工程决算报告，初审后报市审计局审计。凡投资在100万元及以上的项目，报市审计局审计；100万元以下的项目，由代建单位委托有资质的社会中介机构审计，审计结果报送市审计局，审计局根据需要进行抽查；
（八）负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向项目法人和使用单位办理资产交付手续。
第十三条 使用单位（或主管部门）的主要职责：
（一）根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准；
（二）协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续；
（三）参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；
（四）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；
（五）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对项目资金使用情况。
第十四条 政府投资代建项目原则上由市建设投资控股（集团）有限公司作为项目法人；不宜由市建设投资控股（集团）有限公司作为法人的，可由项目使用单位或项目主管部门作为项目法人。在代建工作中项目法人的主要职责：
（一）负责筹措项目建设资金，包括财政资金的申请和政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措，建立项目专门账户，按合同约定拨款；
（二）参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；
（三）监督代建项目的工程质量和施工进度，督促代建单位做好工程的专项验收和综合验收；
（四）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对项目资金使用情况；
（五）负责项目建设资金的直接拨付（市建设投资控股（集团）有限公司作为项目法人时）。
第四章 项目代建程序
第十五条 使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报市发改委审批，市发改委提出初审意见报经市政府研究同意后批准项目立项。
第十六条 市发改委在立项批复文件中明确项目法人、项目实行代建制、具体代建方式和代建单位确定方式。
第十七条 政府投资代建项目采用分阶段代建的，项目立项批复后，由项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的前期工作代理单位签订《前期工作委托合同》。前期工作代理单位应按照有关规定，对项目勘察、设计进行公开招标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作（初步设计及投资概算）深度必须达到国家有关要求。
项目前期工作完成后，市发改委会同市财政等有关部门，对政府投资代建项目初步设计及概算投资进行审核批复，并在批复中明确项目建设实施阶段代建单位的确定方式。根据项目初步设计批复，项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的项目建设实施代建单位签订《项目代建合同》。建设实施代建单位应按照有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和投资概算，进行施工组织管理。严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用。
第十八条 政府投资代建项目采用全过程代建的，项目立项批复后，由项目使用单位、项目法人与直接委托或招标确定的代建单位签订《项目代建合同》。项目代建单位应严格按照第十七条有关前期工作代理和建设实施代建的规定，做好项目代建工作。
第十九条 代建项目建设管理按照《铜陵市政府投资项目管理办法》有关规定执行。
第二十条 代建单位要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案；项目建设各阶段的文件资料，要严格按照规定收集、整理、归档；在办理产权移交手续时，要一并将工程档案、财务档案及相关资料向项目法人、使用单位和有关部门移交。
第二十一条 代建单位确定后，应严格按照《前期工作委托合同》和《项目代建合同》约定履行义务，不得向他人转包或分包该项目。
第五章 资金拨付、管理与监督
第二十二条 政府投资代建项目前期费用由市发改委在政府投资计划中安排，并纳入项目总投资中。对明确实行前期工作代理并已签订《前期工作委托合同》的项目，由市财政局根据资金计划直接将前期费用拨付给前期工作代理单位用于项目前期工作；前期工作代理单位根据实际工作内容和进度，提供有效的合同、费用票据，经项目法人、使用单位审核确认后，方可报销。对明确不实行前期工作代理的项目，前期费用由市发改委、市财政局另行安排。
第二十三条 政府投资代建项目建设资金实行直接支付制度，资金拨付遵循“按计划、按预算、按进度、按程序”原则。由市建设投资控股（集团）有限公司作为项目法人的项目，建设资金经市财政局拨入后由市建设投资控股（集团）有限公司负责拨付；其他项目由市财政局负责拨付。
《项目代建合同》签订后，建设实施代建单位根据实际工作进展和资金需求，提出年度资金使用计划，经项目法人、使用单位和监理单位审核后，报请市发改委安排列入年度政府投资计划。市财政局或市建设投资控股（集团）有限公司根据市发改委下达的年度投资计划，按照项目进展情况和建设进度以及建设实施代建单位确认的额度，直接将资金拨付到施工单位或货物、服务供应商。
第二十四条 非财政全额投资的代建项目，项目法人的自筹资金应与财政资金同步投入，按进度拨付使用。
第二十五条 代建单位管理费用列入工程概算，在工程待摊投资中列支。委托市重点工程建设局作为代建单位的，原则上不另安排代建管理费用。通过招标方式选定代建单位的，代建管理费用可按项目批准的投资概算额分档计取，其中：投资概算额低于500万元（含500万元）部分，按该部分的3%计取；投资概算额高于500万元、低于1000万元（含1000万元）部分，按该部分的2.5%计取；投资概算额高于1000万元、低于2000万元（含2000万元）部分，按该部分的2%计取；投资概算额高于2000万元、低于3000万元（含3000万元）部分,按该部分的1.5%计取；投资概算额高于3000万元部分，按该部分的1%计取。代建单位管理费用的最高限额原则上不超过100万元。
前期代理单位管理费与建设实施代建单位管理费最高可按管理费总额的3:7确定。
第二十六条 市发改委下达年度投资计划时，安排一定资金用于开展代建项目的评审、评估工作。
第二十七条 代建单位应每月向市发改委、市财政局、项目法人、使用单位分别报送《项目进度月报》。
第六章 监督与奖惩
第二十八条 前期工作代理单位和建设实施代建单位应将代建工作进展情况及时上报市有关部门，并依法接受有关职能部门和公众的监督。市有关部门依据国家和省、市有关规定，对非经营性政府投资代建项目进行稽察、审计和监察。
第二十九条 代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由市有关行政监督部门依法进行处罚，所造成的损失或投资增加额一律由代建单位赔付。
第三十条 代建单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照合同约定，承担相应的赔偿责任；未能完全履行合同约定，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律由代建单位赔付。
第三十一条 对项目进行咨询、评审的中介机构，应客观公正提出评审意见，对评估意见严重失实并造成重大损失的中介机构，由市发改委向全市通报，禁止其3年内参加代建项目的咨询、评审工作，并依法追究责任人的行政和法律责任。
第三十二条 有关主管部门不依法履行代建管理职责，由其上级机关或监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的单位领导和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第三十三条 项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审计批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，节余资金按国家财政部有关规定处理。
第七章 附 则
第三十四条 本规定由市发展和改革委员会负责解释。
第三十五条 本规定自发布之日起实施。
浅议违约金、定金与损害赔偿金
朱宏
违约金，是指合同当事人预先设定的或法律直接规定的，在一方不履行合同时给付另一方一定数额的金钱。违约金具有补偿性特点，并兼有一定的惩罚性。《合同法》第114条第2款规定：约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。因此，主张违约金时，可以实际发生的损失作为要求增加或减少违约金的法定依据。定金，是指合同当事人为了确保合同的履行，由一方当事人按合同标的额的一定比例向对方预先给付的金钱。根据法律规定，当事人约定的定金数额不得超过合同标的额的20%，超过的部分由收受方退回或抵作价款。给付方不履行合同约定的义务，无权要求返还定金；收受方不履行合同约定的义务，应双倍返还定金。因此可以看出，定金责任是一种惩罚性规定，目的在于督促双方当事人积极履行合同的义务。损害赔偿金，是指一方当事人因不履行或不完全履行合同法义务而给对方当事人造成损失时，按照法律和合同的规定所应承担的损害赔偿责任。损害赔偿责任原则上仅具有补偿性为原则，但以惩罚性为例外。根据等价交换原则，任何民事主体一旦造成他人损害都必须以同等的财产予以赔偿。因此，一方违约后，必须赔偿对方因此所遭受的全部损失。但同时，我国《消费者权益保护法》第49条又作出例外规定，经营者在有欺诈行为时，应按消费者的要求以其购买商品价款或接受服务费用的一倍增加赔偿消费者的损失，该条是我国法律中惟一的惩罚性损害赔偿金。在实际工作中对三者的适用应注意以下几个问题：
一，违约金与定金能否并用
在《合同法》颁布之前，理论上存在不同的认识。第一种观点，违约金属于民事责任的方式，而定金为合同的担保形式，两者在性质、功能方面不同，因而两者可以并用。最高人民法院《关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用的若干问题的解答》就采取了这种观点，即：“定金与违约金的性质不同。定金是一种担保方式，而违约金是对违约的一种制裁和补偿手段。所以合同的一方可以在对方违约时既要求对方偿付违约金，又要求按定金罚则处理定金问题，只要法律和法规没有相反规定，就应当予以保护，但并用的结果应以不超过合同标的价金总额为限。”第二种观点认为，违约金与定金能否并用，不能一概而言，应具体分析。违约金与定金能否并罚，取决于定金的种类和性质，也受制于违约金的性质和完全赔偿原则。就违约定金来说，由于违约定金具有预付违约金的性质，这种定金与违约金在目的、性质、功能方面相同，两者不能并罚。但定金与违约金所适用的条件不同，它们的目的和功能也有所不同，因而两者可以并罚。例如，合同中约定，一方不履行时应支付定金，迟延履行时应适用定金罚则。在这种情况下，违约金和定金的适用范围各不相同，可以并罚；就解约定金、证约定金和成约定金来说，它们与违约金在目的、性质和功能方面均有不同，且适用范围也不一样，因此可以并罚。在《合同法》颁布后，违约金与定金能否并罚，也存在不同的看法。一种观点认为，在合同既约定了定金，又约定了违约金的情况下，如果一方违约，对方当事人可以选择适用违约金或定金条款，即对方享有选择权，可以选择适用违约金条款，也可以选择适用定金条款，但二者不能并用；另一种观点认为，支付赔偿性违约金与履行定金罚则可以并用，支付惩罚性违约金与履行定金罚则不能并用。
如果合同中约定的违约金和定金是针对不同的违约行为，且两者在数额上的总和也不太高，在一方同时实施不同的违约行为形态时，两种责任形式是可以并用的。
二，违约金与损害赔偿的适用关系
一般来说，合同中约定的违约金应视为对损害赔偿金额的预先确定，因而违约金与约定损害赔偿是不可以并存的。违约金与法定损害赔偿是否并存，牵涉到违约责任的适用是否以发生实际损害为要件以及国家对违约金的干预问题。原则上可以说违约金的运用并不以实际损害发生为前提，不管是否发生了损害，当事人都应支付违约金。根据合同法第一百一十四条第二款规定：违约金低于损失的，可请求适当增加。据此，虽然违约金的适用不以实际损害发生为要件，但最终违约金金额大小的确定与实际损失额密切相关：法院或仲裁机构对违约金金额的调整是以实际损失额为参照标准的。
对违约金和法定损害赔偿的适用关系可以概括为：原则上不并存；就高不就低；优先适用违约金责任条款。
总之，在定金、违约金和损害赔偿金并存时三者的适用原则应为1.定金责任只存乎于不履行、部分不履行的违约情况以及其他根本违约的情况；2.迟延履行、瑕疵履行仍然是对合同的履行。对于迟延履行、瑕疵履行的违约行为，不存在适用定金罚则的可能性；同样，也不适用不履行的违约金；3.在适用定金罚则的情况下，定金不能与违约金、损害赔偿金同时适用，即：不能同时主张定金罚和全部的违约金或损害赔偿金；4.定金不足以弥补全部损失的，超出定金数额部分的损失，可以损害赔偿金补充；5.或因性质相同，或因作用相互矛盾，无论何种违约金与损害赔偿金都不能并用；如果认为可以“并用”，也只是对超过违约金部分的损失，可以由损害赔偿金补充。
黑龙江省北安市人民法院 朱 宏
